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【期刊名称】 《福建政法管理干部学院学报》
从提升执政能力视角谈转型期我国政府危机管理能力建设
【作者】 许金柜郭健彪【作者单位】 福建省政法管理干部学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 政府;执政能力;危机;危机管理;能力建设
【文章编码】 1009-9093(2005)02-0063-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 63
【摘要】

党的十六届四中全会明确提出了要加强党的执政能力建设。随着改革的深入,我国已经进入到一个全面转型时期,这个时期也是一个危机多发时期。如何预防危机、应对危机,变危机为契机?这已成为转型期考验我国政府执政能力尤其是驾驭复杂局势、应对突发事件能力的一个重大课题。它关系到我国经济社会的持续稳定发展、社会主义和谐社会的构建、全面小康社会的建成和现代化的最终实现。因此,加强对转型期我国危机的认识,了解其特点及其产生诱因,在此基础上深化对我国政府危机管理的研究,探索其管理规律,提升政府危机管理能力,显得十分重要、紧迫。

【全文】法宝引证码CLI.A.1171533    
  
  党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》,明确提出了要加强党的执政能力建设这一重大的时代课题,其中把驾驭复杂局势、应对突发事件的能力作为执政能力建设的一个重要方面。今天随着社会经济、科技的高速发展和生产力水平的极大提高,整个社会取得了巨大进步,同时国内外局势也由此变得日益复杂多变,人与人、人与自然、社会组织之间的竞争和冲突不断加剧,人类在利用高科技、高度发达的生产力创造现代生活的同时,也埋下了对自然界的亏欠,对生态的损害,对高科技的过度依赖,带来了社会发展的不平衡,积累了各种各样的矛盾,出现了种种隐患和风险,使整个社会变得日益强盛的同时也变得十分脆弱,许多矛盾一触即发,各种危机此起彼伏。特别是今天的中国,随着改革的深入,已经进入到了一个全面加速转型的时期,这个时期也是一个危机多发时期。不仅传统类型的危机存在,如传染病、自然灾害等依然构成对人民生活和社会安全的威胁,而且在以工业化城镇化为标志的现代化进程中,还不断涌现和加剧了一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会公共危机;还有人们在使用现代高科技产品时,面对的是辐射、污染、药物滥用等所造成的威胁,以及在改革开放和建设社会主义市场经济过程中,人们的传统道德观念、价值体系遭受冲击而引发的信仰危机,等等。如何预防危机、应对危机,变危机为契机?这已成为转型期考验我国政府执政能力尤其是驾驭复杂局势、应对突发事件能力的一个重大课题。它关系到我国经济社会的持续稳定发展、社会主义和谐社会的构建、全面小康社会的建成和现代化的最终实现。因此,加强对转型期我国各种危机的认识,了解其特点及其产生诱因,在此基础上深化对我国政府危机管理的研究,探索其管理规律,提升政府危机管理能力,显得十分重要、紧迫。
  一、概念界定
  (一)危机概念的界定。《现代汉语规范词典》对“危机”有两种解释,一种是指潜伏的危险或祸患,另一种是指危险、困难的关头。在西方,“危机”(crisis)的概念最初来源于希腊语,普遍用于医学领域,以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。后来随着工业化的推进,危机一词首先用在企业管理中。在18世纪至19世纪,“危机”一词逐渐被引入政治领域,表明政治体制或政府面临的紧急状态。后来随着社会的发展,人们对危机有了进一步的认识,对危机概念的解释,不同学科出现了不同的解释,在不同的学者眼里,对危机的理解也有很大的差异。
  1、从不同学科的角度来看,企业管理学认为,危机是指一种决策形势,在此形势下,企业的利益受到威胁,任何拖延均可能会失控而导致巨大损失。{1}组织行为学认为,危机是组织难以维持现状的一种状态。公共政策学认为,危机特指有一定时限、要求迅速做出决策的突发事件乃至灾难。{2}
  2、从不同学者的角度来看,福斯特(Foster)认为危机有四个显著特征:“急需快速做出决策,并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成。”罗森塔尔(Rosenthal)和皮内泊格(Pinenburg)认为危机是指“具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境。”巴顿(Barton)认为,危机是“一个会引起潜在不确定性的事件,这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。”{3}美国危机管理专家查尔斯·F·赫尔曼(Charles.F.Hermann)和詹姆斯·A·鲁宾逊(James.A.Robison)认为,危机事件具有三个方面的基本要素:一威胁主要利益或者造成严重后果;二作出反应的时间有限;三事出突然,具有意外性。{4}美国学者罗森豪尔特认为,危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。我国学者张成福认为,危机是指一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。{5}
  笔者认为,所谓危机,是指在一个正常的社会关系、社会秩序的环境中,由于一系列突发事件或偶然事件,导致社会正常秩序被打破,进入一种危险状态,在这种状态下,人民的身体健康、生命财产安全、公共秩序、价值准则乃至整个国家民族的生存发展遭受严重威胁,在人们的心理引起恐慌。它具有不确定性、突发性、紧迫性、危害性、公共性等特征。由于长期以来人类掠夺式发展,对自然造成极大破坏,积累了许多社会矛盾。今天社会危机已呈现出常态化、全球化等新的特征。
  (二)危机管理概念的界定
  国际上,危机管理通常是指当社会发生危机时,政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。它通常包括五个方面的职能:一提升国家危机管理能力;二降低生命财产损失;三将痛苦和破坏降到最低点;四筹备恐怖活动后的危机处理;五成立国家门户网站,提供信息服务。也有一些学者将危机管理归纳为四项内容:一是减少与缓解危机;二是准备资源,有效控制危机;三是回应社会与公众的需求;四是危机后的恢复与重建。张成福教授认为,危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,政府针对潜在的或当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为,以期有效的预防、处理和消弭危机。重点在于:危机信息的获取和预警;危机的准备与预防;危机的控制与回应,危机后的恢复与重建;持续不断的学习与创新。同{5}
  危机管理作为政府的一项重要职责,笔者认为,所谓政府危机管理,简单地说,就是指政府针对突发危机事件的管理;从最广泛的意义上说,就是指对危机事前、事中、事后所有事务的管理;具体地说,是指政府在危机意识的指导下,对潜在或已发生的危机事件进行信息收集分析、问题决策、计划制定、控制协调、经验总结的整个过程。其目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,及时有效地处理危机,恢复社会稳定,增强政府合法性,维护政府形象,提高政府的公信力。
  二、转型期我国公共危机呈现的特点及其产生的诱因离婚不离婚是人家自己的事
  (一)转型期我国公共危机所呈现的特点
  公共危机已成为一个全球性的问题,但由于我国国情与其他国家不同,更由于我国正处于体制转轨和社会转型的关键时期,这个时期,我国公共危机除了具有一般危机的特点之外还有其自身的特点。就当前状态来看,我国公共危机呈现的特点有:
  1、多元化。自上个世纪90年代以来,危机事件不仅仅是发生在自然界领域,而且随着社会进一步转型,在政治、经济、社会等各领域都发生了程度不同的危机事件。如在经济领域,由于国企改革不到位、农村发展不足、农民负担过重、移民安置不当、房屋拆迁补偿不合理等因素引发的群体冲突、群体上访事件时有发生。在政治领域,由于我国政府职能定位还不清,出现越位错位等,加上制度不完善,约束乏力,引发出许多严重的腐败案件,而且呈出现集体化、高层化。在司法领域,由于司法独立性不够,相应制度约束不够,出现了“关系案”、“人情案”、“金钱案“以及滥用职权、有案不立、重罪轻判、裁判不公、执行不力等现象,极大地破坏了司法的公正性、权威性,造成了社会矛盾的激化。在外交领域,由于某些国家总是想找借口干涉别国内政或对历史问题等缺乏足够反省,由此引发了外交危机,如中美撞机事件曾使中美关系出现恶化,日本对侵华历史缺乏足够反省引发了中日关系紧张和恶化等。
  2、频繁化。近几年以来,我国自然灾害、社会安全事故等突发事件不断发生,特别是生产安全事故、交通事故更是接连不断。在自然灾害方面,如2003年发生的“非典”疫情、大面积干旱、2004年上半年发生的禽流感,以及在云南、新疆等地发生的地震等;在社会安全事故等突发事件方面,如重庆开县井喷事故、广西南丹煤矿爆炸事故、吉林中百商厦火灾事故、北京密云看花灯踩死人事件、安徽阜阳地区的劣质奶粉事件、广东假酒毒死人事件、包头11·21空难事故等等,这些事件造成了重大的人员伤亡和损失,给社会带来极为恶劣的影响。据国家安全生产监督总局介绍,这几年发生安全事故,平均每年直接损失在1000亿元,加上间接损失要超过2000亿元,各种事故造成平均每天死亡200人。此外,一些带有黑社会性质的案件也时有发生。
  3、危害性增大。各类危机事件的发生不仅造成了生命财产的损失,也由于危机事件涉及面广,涉及不同利益群体,若危机事件处理不当,或没有得到有效的处理,就会激发各利益群体的矛盾,甚至会被某些有阴谋的社会敌对分子利用,这不仅会威胁社会经济正常有序发展,还会破坏社会的和谐稳定,甚至会威胁到执政党执政地位的巩固问题。特别是今天,我国已加入WTO,各国交往更加密切,若某些危机事件处理不及时,则会给我国的政治、经济发展带来极不利的影响甚至是致命的影响。
  4、常态化。危机本来是非常态下的一种突发性事件,但近几年我国危机发生日益频繁,且呈现出愈演愈烈之势,加上媒体信息技术的发达,各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒,在短时间内就会迅速波及整个社会,成为公众关注的焦点,并在大众的心理产生影响,留下阴影,使我们每天都感受到危机的存在,必须每天都要面对各种危机。而城市作为现代文明的焦点,其生态在城市化过程中遭受破坏,变得十分脆弱,因此城市遭受各种危机的可能性增大。都市各类危机的发生表明,在都市危机离我们并不遥远。总之,可以说不论生活在城市还是在农村,危机已成为现代社会难以逃避的重要组成部分。因此,危机事件已不是一件某个时候或某个局部的事件,它已成为一件倍受关注的经常性事件,呈现出了危机的常态化特点。
  (二)转型期我国危机频发的诱因
  由于我国正处在“破立”的转型期,即我国正处于一个社会的重新分化组合时期。在这个时期,各个领域、各个层面都存在滋生各种危机的诱因,主要有:
  1、经济发展的不均衡。从20世纪90年代开始,我国进入了一个以建立社会主义市场经济体制为目标的改革新时期。随着市场化的发展,社会产生了众多新兴的社会阶层和利益集团,以及众多的边缘人群和边缘团体,利益和权力在不同主体之间重新进行分配、转移和运作,分配格局也发生重大变化,经济发展出现了极大不平衡性。主要表现在:首先,城乡居民收益差距迅速拉大,现在“三农”问题已成为中国政府面对的重中之重的问题;其次,地区发展差距不断扩大,特别是东部与西部差距进一步扩大;第三,由于过去在科学发展、可持续发展方面认识重视不够,过于重视经济发展,片面追求GDP增长,结果是破坏了环境和生态平衡,造成了人与自然的不和谐、不平衡。这些都成了诱发我国社会危机、自然危机的重要原因
  2、政治体制

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【参考文献】

{1}李云云,吕洪兵.浅析危机管理[J].企业管理,2000,(5).

{2}(以)叶海尔·德洛尔.逆境中的政策制定[M].上海:远东出版社,1996.会让它误以为那是爱情

{3}(澳)罗伯特·希斯..危机管理[M].王成,宋炳辉,金瑛,译.北京:中信出版社,2001.19.

{4}Charles F.Hermann,“Some Issues in the study of In-ternational Crises”,and James A. Robinson,“Crisis: AnAppraisal of Concepts and Theories”,in Charles F. Her-mann,(ed.),International Crises:Insight from Behavior-al Research ,New York: Free Press, 1972.

{5}张成福公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003,(7):6,7.

{6}(美)戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M].上海:译文出版社,1996.

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