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【期刊名称】 《重庆理工大学学报(社会科学)》
回顾与展望:我国司法机关人员管理体制改革评述
【英文标题】 Retrospect and prospect: Research on the reform of personnel management system in China' s judicial organs
【作者】 易晓东【作者单位】 西南政法大学法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 司法机关人员管理;行政型司法管理模式;司法机关人员分类
【英文关键词】 judicial personnel management; administrative mode of judicial administration; judicial personnel classification
【文章编码】 1674-8425(2018)06-0106-08
【文献标识码】 A doi: 10.3969/ j. issn.1674-8425(s).2018.06.012
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 106
【摘要】

当前我国司法机关人员管理体制改革尚需实时科学的实证评估,深入分析司法成本效益问题,建立具有理论基础的论述体系,构建团队合作透明高效的司法人力制度和遵循司法规律、合乎管理科学的基本理论。司法机关人员管理的理想模式应为带有司法委员会型管理模式特点与性质的行政型司法管理模式。该模式符合职业分类授权、运行节点控权、体制架构衡权的管理思路,并能实现专业分类、纵横结合、适当集权、合理参与。

【英文摘要】

China ’ s current reform of judicial personnel management system still exists some problems which need to be considered, such as the need of real-time scientific empirical evaluation, the in-depth analysis of the judicial cost benefit, the establishment of system with theoretical basis, the construction of a transparent and efficient judicial human resources system for team cooperation, the follow of the law of justice, the basic theory of management science, etc.. The ideal mode of personnel management in China ’ s judicial organs should be the administrative mode of judicial administration with the characteristics and nature of the judicial committee type management mode. The model is in line with the management ideas of the professional classification authority, the operation node control and the system structure, and also can realize the professional classification, vertical and horizontal combination, proper centralization and reasonable participation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1241300    
  
  当今中国,司法体制改革如同经济改革一样呈现出各种艰难曲折。由于利益的多元化、部门化和地方化,以及行政部门的不当干预、现行法律过于粗疏、法官专业化知识不足等因素,我国司法机关人员管理体制改革仍面临着诸多困境。在新形势下全面深化司法改革,寻求司法机关人员体制改革的有效路径,必须有发现问题的敏锐、正视问题的清醒、解决问题的自觉,理性省思司法机关人员管理体制改革的问题点是否聚焦在司法地方化、司法行政化、司法腐败、司法公信力上。除此之外,关于我国司法机关人员管理体制改革的具体制度设计仍有不少令人关注的话题,诸如改革是否促成了司法精英化与司法大众化的同步推进、是否契合司法职业化与司法专业化的同步建设,各地司法机关人员管理体制改革的指导思想是否建立在正确的目标导向及问题导向的基础上,司法机关人员管理体制改革的总体目标是否遵循了依法治国、司法改革、司法机关人员管理这三个逻辑面向的依次深入。带着这样的思考,本文拟对近年来各改革试点司法改革方案进行总体勾勒,挖掘司法机关人员管理体制改革尚需衡酌的问题点,提出中国特色司法机关人员管理体制的理想模式。
  一、近年来司法机关人员管理体制改革状况评介
  (一)《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》的政策导向
  司法机关人员管理体制改革关涉高素质司法队伍的建设以及司法权力运行机制的科学化,因此,建立符合职业特点的司法机关人员管理制度,在深化司法体制改革中具有基础性地位,是必须牵住的“牛鼻子”。长期以来,对司法机关人员实行与普通公务员基本相同的管理模式,难以充分体现司法职业的特点,不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化司法队伍,也难以把优秀人才留在司法一线。为此,《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称《改革框架意见》)和《上海市司法改革试点工作方案》(以下简称《上海改革方案》)根据中央要求,提出司法机关人员分类管理的基本思路和工作要求。《改革框架意见》和《上海改革方案》为体现司法改革顶层设计与实践探索相结合的要求,在司法机关人员管理体制改革中,主要针对法官(检察官)员额制、选任机制、责任制、职业保障机制、分类管理等问题提出了政策导向:对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度,建立法官、检察官员额制,把高素质人才充实到办案一线;完善法官、检察官选任条件和程序,坚持党管干部原则,尊重司法规律,确保队伍政治素质和专业能力;完善办案责任制,加大司法公开力度,强化监督制约机制;健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度;推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理;完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。
  (二)各地司法改革中关于司法机关人员管理的方案
  1.上海司法改革方案
  完善司法机关人员管理制度是上海司法改革试点方案的主要内容之一,方案提出要突出法官、检察官在司法办案工作中的主体地位,把法院、检察院工作人员分为法官/检察官、司法辅助人员、行政管理人员3类,分别占员额总数的33%、52%、15%。逐步推行严格的分类管理制度,建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系,不断优化人员结构,促进队伍专业化、职业化发展,并最终建立上海法院人员分类管理制度,实行专业职务序列分类和员额制管理,实现法院队伍的正规化、专业化、职业化发展。
  2.湖北司法改革方案
  湖北省司法改革方案中,关于司法机关人员管理体制改革的总体目标是建立以法官、检察官为主体的司法人力资源配置模式,让司法机关人员各归其位、各尽其责。首先,划分人员类别,将法院、检察院工作人员分为法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。法官助理、检察官助理、执行员、书记员按国家有关规定管理,司法技术人员按专业技术类公务员管理,司法警察参照人民警察序列管理。司法行政人员按综合管理类公务员管理。其次,核定法官、检察官比例。综合考虑辖区经济社会发展、区域位置、人口数量(含暂住人口)和案件数量等各种因素,按照司法辅助人员比例高于法官、检察官,基层法院法官、检察院检察官员额比例高于上级法院、检察院的原则要求,以2013年中央政法专项编制总数为测算基数,安排85%的司法人力资源直接投入办案工作。通过5年的过渡达到法官/检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占员额总数的39%、46%、 l5%的控制目标。
  3.吉林司法改革方案
  吉林省司法机关人员管理的目标是建立突出法官、检察官在司法工作中主体地位的人员分类管理体系,实现司法机关各类人员分类管理,促进队伍的专业化、职业化发展。首先,划分司法机关人员类别。将司法机关人员划分为法官/检察官、司法辅助人员、司法行政人员三大类。其次,实行法官、检察官员额制。按照“明确目标、分批达标、动态管理、逐年过度”的原则,根据吉林省经济社会发展、人口数量(含暂住人口)和案件数量等多种因素,并考虑实际在审判、办案岗位上的法官、检察官人数,以中央政法专项编制总数为基数,确定过渡期后全省法院、检察院的法官/检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类员额比例控制在39%、47%、14%以内。其中,省、市(州)、县(市、区)三级法院、检察院法官、检察官员额比例分别控制在34%、37%、40%以内。依据地区差别、队伍现状和对改革的综合承受能力,确定3~5年为推行司法机关人员分类管理的过渡期。先行试点和扩大试点的法院、检察院力争在3年内完成过渡,其他法院、检察院于2019年12月底前完成过渡。
  4.广东司法改革方案
  广东省通过推进落实四项改革试点任务,完善司法权力运行机制,强化对执法司法活动的内外部监督制约,落实法官、检察官办案质量终身负责制和错案责任追究制度,实现法官、检察官权责利的统一,提高法官、检察官的职业荣誉感,促进法官、检察官队伍正规化、专业化和职业化建设。关于司法机关人员分类管理制度,共分为4个部分:第一,对法院、检察院工作人员进行科学分类;第二,科学核定法官、检察官员额;第三,合理分配法官、检察官员额;第四,完善三类人员职务序列管理制度。
  5.辽宁司法改革方案
  辽宁省主要就司法人员分类管理、法官检察官职业保障、完善司法责任制、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等4项任务进行改革试点。在有关司法机关人员分类管理的方案中,确立对两院3类人员进行统筹动态配比,对于案件数量多的地区和部门,员额比例可以适当倾斜,特别是对沈阳、大连两市案多人少矛盾尤为突出的地区,从全省范围内统筹考虑、统筹规划,确保优质审判、检察资源回归办案一线。
  6.云南司法改革方案
  云南省的司法改革方案中,以昆明、普洱2个中级法院,西山、寻甸、思茅、景谷4个基层法院为试点法院。在分类管理方面严格法官的任职条件,建立法官遴选制度,规范法官选任程序,设置3~5年的过渡期。从现有法官中选拔优秀、资深法官担任主审法官,合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节共同参与,相互制约监督。改革审判委员会制度,加强司法权力监督制约,建立法官惩戒制度,建立“案件质量终身负责制度”和“错案责任追究制度”。按照“谁办案、谁负责;谁决定,谁负责”的原则,让法官对案件质量终身负责。
  (三)对试点地区司法改革方案的评析
  通过对第一批试点地区上海、湖北、吉林、广东、辽宁、云南等6省市司法改革方案的考察可知,关于司法机关人员管理的方案,各地有如下共性:第一,突出法官、检察官在司法办案工作中的主体地位。例如,上海方案中确定“建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系”,湖北省则规定“总体目标是建立以法官、检察官为主体的司法人力资源配置模式”。第二,完善司法权力运行机制,强化对司法活动的内外部监督制约。如广东省“落实法官、检察官办案质量终身负责制和错案责任追究制度”,云南“建立法官惩戒制度,建立案件质量终身负责制和错案责任追究制度”。第三,实施法官(检察官)员额制。如上海司法改革方案中确定“法院、检察院工作人员分为法官/检察官、司法辅助人员、行政管理人员3类,分别占员额总数的33%、52%、15%”。湖北省“通过5年过渡达到法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占编制总数39%、46%、 l5%的员额控制目标”。吉林省“确定过渡期后全省法院、检察院的法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类员额比例控制在39%、47%、14%以内”。
  通过对近年来司法机关人员管理体制改革状况的分析,特别是对十八大以来司法改革、《改革框架意见》《上海改革方案》的政策导向及具体举措的素描,可以发现,司法机关人员管理体制改革在深化司法体制改革中的根本性机能,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)为各级司法机关实行分类管理改革提供了强有力的政策支持,司法机关内部人事管理制度改革,将成为推进司法机关内部工作机制改革的重要突破口。在目前外部环境一时难以优化的情况下,各级司法机关可以通过实施此项改革提高队伍整体素质,理顺内部管理机制,激发法官、检察官群体的职业责任感和荣誉感,从而逐步解决目前司法机关所面临的司法公正、司法效率、司法权威等问题。对各改革试点司法改革方案的总体勾勒及司法机关人员分类管理方案的介绍,可以大致归纳出司法机关人员管理体制改革所要求的基本原则,即:坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,完善和发展中国特色社会主义司法制度;坚持顶层设计与实践探索相结合,从党和国家事业发展全局出发加强总体谋划,从实际出发尊重基层首创精神。从司法人员改革的实效来看,人员改革要从人员分类开始,突出人员的不同属性和工作内容。相关措施中,设立法官/检察官遴选、惩戒委员会,用制度促进司法质量提升,“橄榄形”队伍凸显了法官/检察官的办案主体地位。
  二、我国司法机关人员管理体制改革尚需斟酌的问题点
  司法机关人员管理是司法行政管理的核心,是积极促进审判效能的主要手段,也是法院摆脱迟延、积案,提高司法效率的有效方法,故而未来司法改革应转向法院治理的改革,调整法院传统行政管理观念,建立良好的司法机关人员管理体制,提升审判效能,以期能赢得人民对司法的信赖。针对各地法院试点情形,我国司法机关人员管理体制改革中仍存在以下问题需要加以斟酌,以便使试点工作成为可复制、可推广的经验做法。
  (一)司法机关人员管理体制改革需要实行实时、科学的实证评估
  由于司法机关人员管理体制是运用在司法实务中借以提升司法效能的新机制,在我国尚无前例可循,因此试行之初必然面临许多前所未见的问题,尚有赖于各地司法机关与试点单位建立评估及沟通渠道。尽管各地试点所提供的统计数据证明试点已初见成效,但是累积的统计资料时间长度尚有不足。任何新制度的推行,均应建立科学实证评估制度,评估方式更应避免纸上谈兵的书面报告,而科学的实证评估乃是过去我国司法政策中最为欠缺者。因此在实施过程中,各试点司法机关应持续收集相关统计资料,积累科学数据,以便后续进行整体评估。此外,试点司法机关还应召集当初进行研究并提出报告及试行方案的人员,组成司法机关人员管理制度研究小组,观察持续研究试点的运作,随时修正并接续评估工作。
  (二)司法机关人员管理体制改革需要深入分析成本效益问题
  司法机关人员管理机制的运用,部分是试图通过人力资源优化配置的形式控制诉讼成本、节约司法资源,但无论如何,司法机关人员管理本身有其成本存在{1}。对于我国各地试点工作而言,须从法院检察院及诉讼当事人的角度去观察成本效益。而对于何种司法机关人员管理模式才是一个有效率的、符合成本效益的模式,以及是否因为不同的司法机关人员管理模式而有不同的效率及不同的成本,是有必要进一步加以研究分析的。
  (三)司法机关人员管理体制改革需要建立具有理论基础的论述体系
  徒法无以自行,一项新的制度必须依赖相关人员的了解、协力与配合才能完成。司法机关人员管理体制无论采用何种模式,抑或在司法活动的何种阶段,皆要求当事人、律师或法官(检察官)积极参与司法程序及配合司法机关的司法行为,才能提高司法效率与效能。具体到法院内部,除法官之外,还有其他辅助人员必须参与、配合,例如我国的法官助理、书记员、其他司法辅助人员、行政人员等。无论是法院外部的诉讼当事人、律师

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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