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【期刊名称】 《环球法律评论》
英国行政法中的合理性原则与比例原则在劳动法上之适用
【副标题】 兼谈我国的相关实践【作者】 孙国平
【作者单位】 苏州大学【分类】 行政法学
【中文关键词】 比例原则;不当解雇;反雇佣歧视;雇佣权利
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 43
【摘要】

英国行政法对劳动法深有影响,尤其是合理性原则与比例原则在劳动法判例中适用广泛,作为英国本土发展而来的合理性原则在雇佣法判例上之适用实乃英国个人主义行政法运行模式之要求,主要在不公正解雇与雇佣合同默示条款领域得以适用;而比例原则之适用则深受欧共体公法之影响,主要在反雇佣歧视法律和1998年《人权法案》方面得以适用,两原则各有其适用特点与功能。其对我国在不当解雇的合理性判断、针对员工惩戒行为的比例考量、劳动仲裁对雇主决定的过度自制以及劳动诉讼对劳动仲裁裁决的司法自制等问题的解决方面有借鉴意义。

【英文摘要】

British administrative law has greatly influenced its labor law,the tests of reasonableness and proportionality,in particular,have been widely applied in labor law cases. Being natively established tests,the application of test of reasonableness in employment law cases actually demonstrates the demands of mode of operation of the individualism-oriented administrative law in the country. The test of reasonableness is mainly applied in areas involving unfair dismissals and implied terms of employment contracts. With regard to the application of the test of proportionality,it has been profoundly influenced by the EC public law and applied mainly in workplace discrimination law area and in HRA 1998 cases. The two tests have their characteristics and functions respectively. In China,when dealing with issues such as the determination of reasonableness of dismissal,consideration of proportionality in relation to punishment measures imposed on employees,the excessive restraint by labor arbitration committee on employers’decisions and judicial self-restraint towards labor arbitration decisions in labor disputes,we can draw on experiences of UK in this respect.

【全文】法宝引证码CLI.A.1173667    
  一 英国行政法中的合理性原则与比例原则简述及其在劳动法上适用之背景分析
  西方国家最初将劳动关系全面债化,由民法调整,迄今在《德国民法典》第二编第八章规定的各种债务关系中第611条至630条依然留有雇佣合同之相关规定,[1]在认识到劳动关系的社会因素和人身属性之后,渐将劳动关系从民法的纯私法调整中分离出来,同时注入了国家干预的公法调整方式,劳动法遂逐渐成为一个独立的法律部门,西方国家的劳动法的运行轨迹可谓走了一条“私法公法化”模式。
  英国自然也不例外,英国法学之发展大抵偏重于私法,但其行政法之发展历史亦颇为久远,自然正义之概念即为其表现之一,但现代意义之行政法直至17世纪后半叶方始发展。[2]当代英国行政法对劳动法之影响依然深远,1997年牛津大学法学教授保罗·戴维斯(Paul Davies)和马克·弗里德兰(Mark Freedland)曾就1972-1997年间公法(着重于行政法视角)对英国劳动法之影响撰写了一篇颇有影响的文章,其将行政法的运行模式或理解行政法模式分为三种:多元主义的模式、个人主义的模式以及基于宪法权利的模式,并就三种模式分别对当时的劳动法司法实践之影响做了逐一分析。[3]
  英国行政法对劳动法施加影响的方式主要有两种,一是对雇主决定裁判时适用行政法原则判案形成的案例法,另一种则是基于行政法原则与理念由英国议会制订的制定法。其中最具影响的当数行政法中的合理性原则[4]与比例原则。初看起来,此话似乎有欠准确,前者一般被公认为英美法系行政法上一大原则应无疑问,但后者通常被认为是源自德国的大陆法系行政法的一大原则,怎么与英国的合理原则相提并论,在此确有必要首先作出说明。
  截至1948年Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation案[5](下文简称Wednesbury案)之前,英国行政法的合理性原则业已成为司法审查时决定行政行为是否超越权限或滥用权力的最重要审查原则,但仅限于程序瑕疵方面的形式审查。[6]而行至W ednesbury案,其主要事实为:1932年英国星期日娱乐法将星期日开放使用电影院合法化,并授权核发执照的主管机关在核发准演执照之同时可附加“其认为适当”的限制条件。本案原告公司是Gaumont电影院的经营权人,被告则是依据1909年电影法有权核发准演执照的主管机关。原告向被告提出申请,请求被告核准在星期日开放使用Gaumont电影院放映电影,被告审核结果准许原告在星期日放映电影,但附有下列条件:15岁以下之孩童,不论是否由成人陪同,均不准入场。原告因而起诉请求法院宣告此项附件条件为不合理且是越权行为。一审法院驳回原告之诉,原告不服,遂向高等法院提出上诉。该案作为英国行政法中合理性原则演变的标志性案例,已发展到了司法审查通过运用合理性原则来审查行政行为是否越权的实质审查阶段。该案中,格林勋爵(Lord Greene MR)阐明了纵使行政裁量在其他方面合法,但如果该行政裁量“是如此的不合理以至于没有任何理性之机关会这样做”,则该行政裁量依然会被审查法院所撤销。[7]法院在此阐述中之作用仅在于撤销那些不具合理性的极端裁量。以至于有人称该案确立了“不合理”标准,国内也有著作将之称之为Wednesbury不合理原则。[8]
  但在司法实践中,Wednesbury案所确立的运用合理性原则进行实质性司法审查标准,随着时间的推移逐渐软化,尤其是在不涉及权利的案件中,诸多英国法院更倾向于适用库克勋爵(Lord Cooke)在International Traders’ Ferry( ITF)[9]中的表述,他用“合理性”标准代替“不合理性”标准,这一转变虽然微小,意义却很重大,因为其鼓励法院去审查该行政裁量是否合理而非关注于其是否整体不合理。但即使这样,Wednesbury案确立的标准依然是在非权利案件中进行司法审查的权威标准。[10]但在事涉人权的案件中,法院采取了一种更为深入的审查方法(有时称之为“忧虑审查”),亦即对人权干预的程度越深,行政裁量的裁决者提供的理由就要更具合理性。[11]
  从英国本土发展而来的合理性原则,自原先的定义模糊、对行政机关怠于行使其权限未能予以规范、限于程序审查之瑕疵,逐渐过渡到内涵丰富、自政府之积极行为及于消极行为、自程序审查及于实质审查的阶段,演进为一个概念相当宽泛之原则,可包含下述经常可互为替代之概念:不适当之动机与目的;考虑不相关因素;未考虑相关因素;非理性;荒谬;恶意;不诚实;恣意;刚愎;反复;过分;禁反言之违反;忽视公共政策;法律期待之违反;违反比例原则及法律解释错误等。[12]
  比例原则源自德国,曾被德国行政法鼻祖奥托·麦耶(Otto Mayer)誉为行政法中的“皇冠原则”。有的称为平衡原则、均衡原则、适当原则,是从行政行为所欲达成的目的与所采取手段之间适当性的角度来考察行政行为,其要求行政机关行使自由裁量权时要做到理性、适度,在实现行政目标与所采取的手段之间寻求必要的平衡。[13]其假定目的与手段之间存在着可被量化的因果关系,因而后者必须和前者成“比例”,其应用非常广泛,几乎可被适用于任何领域,并经由欧洲法院和欧洲人权法院的适用而推广至整个欧洲。[14]具体而言,德国法上的比例原则之适用要求国家行为或措施必须:(1)为达到合法目的是合适的;(2)为达到合法目的是有必要的;(3)在狭义上是成比例的:其不应施加额外负担或对大于所获取的合法目的的其他法益造成损害。[15]
  比例原则在英国司法中的确立始于1985年的政府通讯总部案[16],该案主要事实为:政府通讯总部是外国联邦部之下的一个公共服务分支机构,其主要功能在于确保英国军事及官方通讯的安全以及提供政府机密的情报,与国家安全息息相关。该部员工均被允许,实际上是被鼓励参加全国总工会,直到本案发生时,在政府与全国总工会间还有一个惯例,即任何关于雇佣条件的改变必须经过事先协商。1984年1月25日,外国联邦部州务卿在未经过事前协商的情形下,在英国下议院宣布,政府决定颁布新的服务条件并立即生效,条件的内容是政府通讯总部员工不得再参加全国总工会,只能加入分部员工协会。该部的六个工会及个人员工为此提出本诉,主张被告违反程序上之义务,亦即未于行使权力前,公平地征询利害关系人之意见。该案本身既是重要的劳动法案例也是典型的公法案例,由迪普洛克勋爵( Lord Diplock)开创性地正式引进比例原则进入英国行政法,宣称其可为英国司法审查之基础,为传统合理性原则注入大陆法之精神。[17]其后到2001年Daly案[18],英国上议院最终接纳比例原则作为一个公法原则,虽然只是取得部分胜利,因为上议院的多数派并未采纳相同之观点。2004年12月,英国上议院宣布,2001年《反恐与安全法》允许不经审判而无限期关押存在恐怖活动嫌疑的外国人的规定违背比例原则和平等原则而违反《欧洲人权公约》》,[19]至此,英国法院历经20年终在人权法领域确立了比例原则,而在其间英国援用比例原则皆是基于欧共体法律之要求。[20]
  作为对行政自由裁量权评价的标准,合理性原则与比例原则为行为目的合法前提下行政措施的选择提供了依据,其相同之处在于:都主要涉及到行政管理过程中,行政自由裁量权的行使在手段与目的、成本与收益之间的权衡,合理性原则要求手段与目的之间的合理性,比例原则要求手段与目的间的相称性。[21]相较于合理性原则,比例原则更多地关注于具体行政决定中的自由裁量权,偏重于考察行政自由裁量权行使时对公民权利的消极的不侵害程度,尽管国内有学者呼吁应将其扩大适用于授益性行政行为,[22]但其主要还是适用于“干涉行政”或“侵害行政”范围之中。
  英国行政法上的合理性原则与比例原则之所以在劳动法领域得以适用,正如前述牛津大学法学教授保罗·戴维斯(Paul Davies)和马克·弗里德兰(Mark Freedland)的文章里述及的三种行政法的运行模式对劳动司法实践的影响深有关联。
  多元主义的行政法模式关注的重点在于,确保公权之使用能够对处在公民与国家中之间的群体或协会利益有所反应,确保公民社会的中间组织能够在参与建设社会生活的民主秩序方面富有活力和效率,劳动法在此方面的主角当属工会与雇主组织,尽管后者在英国没有前者表现得更为强势。自20世纪60年代以来,英国进入公法活跃时期,司法对工会的政策制定权自治与自我管理权威保持克制,甚至采取司法避让主义,尤其是多元主义的欧共体公法,特别是其有关集体协商的制度、“社会对话”与“社会伙伴”的理念等,对英国劳动法有所影响,但总的来说,此种多元主义的模式对英国影响甚微。
  个人主义的行政法模式在英国占据重要地位,其关注的重点在于保护公民免受未经授权或公权武断使用所施加的负面影响,此种模式主要有两种表现,一是工会和统合主义国家[23]与工会会员间的影响关系;另一种是对雇主与雇员间的影响关系。确保在这两种情况下的公民个人(工会会员和雇员)在受到工会管理和国家统合管制以及雇主规章制度的制约之下,工会和雇主之行为能够遵循行政法的合法性、合理性以及程序正当性之要求。此种模式中渗透了英国传统普通法上的雇佣合同之私法属性对行政法原则之重大影响,实为其显著特点。法小宝
  此种个人主义的行政法模式亦彰显了英国普通法的特定气质—钟爱个人主义和缔约自由,[24]无怪乎其能在英国占据主导性的重要地位,这种传统内在地要求司法机关在对雇主决定进行司法审查和裁判时,运用合理性原则对居于强势地位的雇主行为进行合法性、合理性及程序正当性审查,以确保雇主行为不能随意损害公民个人(劳动法上的雇员)权益,兼顾雇佣双方的利益平衡,合理性原则随即在劳动法领域有着天然的适用空间与用武之地。
  基于宪法权利的行政法模式是处在上述两种行政法运行模式的交叉区域但又区别于上述两种模式的第三种模式,其关注于保护基于英国宪法和欧共体所规定的个人权利与人权,此种行政法模式在宪法性文件中所规定的个人权利和人权,典型的具有多元主义和个人主义风格,其既非多元主义风格,亦非个人主义风格。囿于英国宪法的不成文性质,这实非英国公法之固有特色,在此方面深受欧共体公法之影响,通过欧洲法院的判例对英国的司法审查法律施加影响,因为后者深植于基本权利的观念之上,较为典型地表现为,在雇佣中性别歧视案件乃至间接歧视方面以及援引《人权法案(Human Rights Act, HRA)》的案件中,英国引进和运用比例原则进行判案。
  英国行政法原则渗透于案例法和制定法中,在劳动法案件中对雇主相关决定进行司法审查的过程中加以适用,合理性原则在不公正解雇领域以及在雇佣合同的默示条款补缺方面发挥重要作用;比例原则成为英国反雇佣歧视法律的重要组成部分,同时在依据1998年英国《人权法案》之规定提起的诉讼案件中加以适用。
  二 英国行政法上的合理性原则与比例原则在劳动法领域适用之现状考察
  (一)合理性原则在不公正解雇和雇佣合同默示条款领域之适用
  合理性原则之理念对劳动法之适用首推不公正解雇领域。英国在1971年颁布《不公正解雇法》(Law of Unfair Diamissal),其内容现已并入1996年英国《雇佣权利(争端解决)法》(Employment Rights (Dispute Resolution)Act, ERA1996 )。依据1996年《雇佣权利(争端解决)法》第98条第1款之规定,要求雇主提供“一个解雇理由(如果存在多个理由,则提供一个最主要的理由)且要求其表明该理由属于诸多潜在公正理由中的某种理由”。该法列举了六种潜在公正理由:个人履行工作的能力或资格方面的理由;雇员行为方面的理由;雇员退休;裁员;雇员续职的法定禁止方面的理由以及其他证明解雇正当性的实质理由。[25]依据第98条第4款之规定,解雇是否公正取决于“雇主在将解雇理由视为充分理由之时是否合理或非合理地作为”。据此,判断解雇是否公正分为两个问题:第一,解雇理由是否属于既定的潜在公正理由或其他公正理由;第二,雇主行为的合理性评判对判断解雇是否公正极具重要性。雇主行为的评判并非参照雇员被侵犯的权利的性质,而在于由“理性雇主”观念所创设的标准。[26]这里不公正概念的界定及其所要求的“合理性”,都是复制了行政法上的合法性与合理性之理念,后经由法院之解释,又增加了程序正当性之内容,至此完成了迪普洛克勋爵在政府通讯总部案中所阐述的公法“三部曲”:司法审查之要务在于针对行政行为中的三种瑕疵—非法性、非理性及程序不当性。
  英国不公正解雇法律中对公正与否的判断标准经历了从单一的合理性标准逐渐过渡到更为复杂的合理反应组合标准的进程。这一转变主要始自菲利普斯法官(Phillips J)判决的Watling &Co. Ltd v. Richardson案[27],再由丹宁勋爵(Lord Denning)在British Leyland UK Ltdv. Swift案[28]中加以确认,直至由学者休·柯林斯(Hugh Collins)全面而清晰地做出阐释。[29]后一标准由布朗·威尔金森法官(Browne Wilksinson J)代表劳工上诉法庭(Employment Appeal Tribunal)在Iceland Frozen Foods Ltd v. Jones案[30]中做以总结。
  但对合理反应组合标准,劳工上诉法庭并非一贯予以支持,在莫里森(Morison)法官主政期间,在Haddon v. Van den Bergh Foods案[31]中表达了反对之声:认为组合标准是对不公正解雇法律的不合理注解,1996年《雇佣权利(争端解决)法》第98条第4款规定的基本的公正标准之适用不应带有任何修饰,合理反应组合标准是不合法的,其会导致劳工上诉法庭采取一种反常的合理标准,亦即其使得雇主之解雇决定不可能得以审查,除非其属于任何一位理性雇主都不能做到的情形。组合标准也遭致休·柯林斯的批评:“此种设置合理行为幅度的想法拓宽了雇主惩戒行为的合法范围,从而间接否认既定的合理标准之适用。”[32]但在Haddon案之后的判例中,又恢复到强调组合标准的状态。劳工上诉法庭在Midland Bank plc v. Madden[33]和Beedell v. West Ferry Printers Ltd案[34]中再次采纳组合标准,并得到英国上诉法院的支持,从而不可能由劳工上诉法庭的判例所推翻。但同时劳工上诉法庭在Mad-den案中强调,“组合标准一贯不是旨在对1996年《雇佣权利(争端解决)法》第98条第4款的适用造成倒错之态。”[35]在Beedell案中,劳工上诉法庭进一步重申:“在适用1996年《雇佣权利(争端解决)法》第98条第4款的任何一点上,其并无权就其自身之决定代替雇主之判断,劳工上诉法庭不应将自己置于企业管理者之位置来决定解雇与否,同样也不应在解雇阶段(包括上诉阶段)对雇主解雇行为的事实问题进行重审。”[36]此后劳工上诉法庭试图在Iceland案的组合标准之外扩展适用合理标准的努力遭英国上诉法院推翻,[37]英国上诉法院似乎很不情愿严格适用(1996年《雇佣权利(争端解决)法》的第98条第4款)标准。
  自Wenesbury案确立的适用合理性原则进行实质性司法审查再到Iceland案确立的组合标准的幅度设计,尽管诸多评论家认为这两个标准难以区分,但有人认为二者还是存在微妙差别,证明一项决定在合理反应幅度之外总要比证明一项决定为不合理要容易得多,因为前者是关注确定决定之合理性(尽管在一定幅度内)而后者是关注确认决定之非合理性。[38]可以看出,从合理标准的严格适用到组合标准的宽松适用,它体现了对雇主解雇行为的公正与否,从深度审查过渡到尊重雇主合理作为的态度转变,也反映了在不公正解雇案件中,司法审查在合理性原则的适用方面,从积极的规范创制转为被动的规范反映。为何产生这样的转变,英国学者作出了各自的解读。
  有人认为这体现了司法表现出对雇主专业知识的尊重,雇主知道怎样更好地经营企业,法院不宜以自己之判断来代替雇主之决策,这实乃在劳动法案件中表现出的司法克制;对这种论调,反对意见认为,劳工法庭的成员本身即具有资深的专业知识背景,完全拥有判断之能力与经验,这与行政法上尊重行政机关的专业知识所表现出的司法克制还是两码事,况且行政法上假定行政管理人员的专业知识是用来确认“公共利益”而解决某一问题的,但在雇佣法上,雇主利用其专业知识除了为自己的企业谋取利益之外便再无什么义务而言,而这正是劳工需要法律保护和劳工法庭独立行使判断权之所在。[39]
  有学者认为,这种转变一来是由于立法者并未给劳工法庭对合理性原则提供清晰或严格的适用规范;二来合理标准处在行政法具体化发展过程中所要求的相对严格与细致时代,其体现在对特定决策者作出的特定决定之合理性要结合外在的诸多考量因素进行审查。从这个意义上讲,合理标准既具单一中心性(因其关注决策者和特定决定)又具客观性(因其援用外在于决策者的相称性标准),而通过这一转变使其由单一中心转向多元中心,因为其关注一定范围内的雇主们(大多数理性雇主)在一定幅度内的诸多决定(合理反应组合),从而在某种程度上变得更加主观,因为对诸多雇主在特定情形中可能形成的合理决定的判断,采用的是一种共享的务实理念,其更多的是基于直觉而非相称性标准。从这个意义上看,其主观性特点突出,尽管该主观性表现出一种高度分散性的特点。在不公正解雇领域注入公法的合理理念,一开始表现出单一中心和客观的特点,后转向中心更具多元化和主观性特点,法庭的司法审查从集中的公共管理理念转向注重分散的商业实践,在特定的公法大厦中注入了不受限制的缔约自由的私法理念。[40]
  合理标准在法庭对雇佣合同中的默示条款内容进行补缺时经常援用,成为其在劳动法中常用的另一领域。所谓默示条款,是指虽未在合同中明示,但为使当事人缔约意图免于落空而必须得以适用,从而可以推定的合同条款。英国普通法上的合同法中的“相互合作义务”约定俗成,其指合同中默示之义务,要求合同的每一方都要避免采取妨碍另一方履行合同之措施,应用到雇佣合同中,则演变成雇员一方的积极义务,其要努力确保企业的有效经营,但自Malik案[41]后,则变成雇佣合同双方的义务,不能违反彼此之间相互信任的默示条款要求。[42]此种在默示条款中援用合理标准的情况主要有两种情况:一是表现在对雇员的惩戒和申诉程序中;二是指在特定的事实情况下形成的要求雇主合理作为的默示条款,此处将以雇主对于雇员之奖金和津贴给予权为例来说明。
  英国自Malik案确立了雇佣双方都应履行其“相互合作义务”,这成为相互信任默示条款的内在要求,正如尼科尔斯勋爵( Lord Nicholls)所云:“如果雇佣关系将以雇佣合同默示的方式继续,则雇主不应作出可能损害相互信任的行为。”[43]而斯泰恩勋爵( Lord Steyn)在Malik案中则援用近乎比例原则的方法来解读默示条款:“易于覆盖纷繁复杂的各种情形并在雇主的经营自主权与雇员不被不公正利用的利益间谋求一种平衡。”[44]在劳动法判例中有关对雇员的惩戒和申诉程序在Malik案阐述的规则之上逐渐渗透出合理性原则的元素。较为典型地表现在Gogay案[45]中,黑尔法官(Hale LJ)在本案中指出,“雇佣合同中默示的相互义务已约定俗成,没有合理与正当理由,不得损害雇佣双方间的相互信任关系”,英国上诉法院也认为雇主行为欠缺合理性。
  在雇主给予雇员的奖金方面常援用合理标准来赋予默示条款之内涵。在这方面,雇主一般有明确的合同权利去给予奖金,但雇员对该权利行使之方式常有异议,法庭一贯愿意秉承这样的默示要求—即对于该权利,雇主要合理运用,但法庭对此一般保持高度的司法克制。在Clark案46]中,伯顿法官(Burton J)对这种情形中合理性原则之适用有着最为详尽的讨论:在我看来,反复无常并非易于界定……其带有刚愎自用、独裁专横、随心所欲和心不在焉的成分。另一方面,“没有合理或充足理由”之概念其要求太低不足以作为一种标准。雇主在此方面(给予奖金)行使裁量权时合理作为仅是个简单的合同义务,这种观点我并不认为正确,这将建议法庭以自己的观点代替雇主的决定。我认为正确的标准应是一种不合理性或不正当性(行为的随心所欲即是其极好例证),诸如任何理性雇主皆不会如此作为。[47]
  这种阐述似乎又回归到Wednesbury案确立的注重对案件不合理性的通盘考虑的标准上来,从而在法庭可用的标准范围内表现出对雇主决定最大的尊重。普通法在此领域表现出其自身的有趣特点:一是法庭认为在雇主奖金给予权方面,法庭将被迫审查雇主的经济决策行为,而无论是从信息获取、专业知识还是机构权限方面来说,法庭都不宜深度干预雇主在这方面的权力,在公法领域也属于受到限制的领域,故采取遵从标准来抑制极端不公正情形的出现是较为妥当的;二是法庭在对雇主的奖金授予权方面的干预并未经议会直接授权。事实上法庭不是通过限制制定法管辖权的行使,诸如不公正解雇案件的情形,正在形成一种普通法管辖权,使其裁决呈现出不同的特点。考虑到在Western Excavating案[48]的裁决中,法庭裁决拒绝向雇主强加一种要求其合理作为的义务,则任何法庭援用合理原则来阐述默示条款就显得颇为大胆,或许Wenesbury案不过是表达了法官们不顾潜在的管辖权规定而干预雇主决定的程度,但从本质上说法院更愿意扩大普通法的管辖权而限缩制定法的管辖权。[49]
  (二)比例原则在反雇佣歧视法律和1998年《人权法案》方面之适用
  在英国反雇佣歧视法律领域适用比例原则,其作用日益凸显。[50]英国大多数反歧视法律里歧视一词之定义都包含两层意义:直接歧视和间接歧视。直接歧视是指基于相关法律规定的禁止性理由而作出的不平等对待;而间接歧视指不平等是由于适用某一规定、标准或做法所引起,虽然表面上看来是中立的但却对某一群体中的成员(诸如同一性别或某一特定的种族群体的成员)相对于另外的群体成员来说,对其施加了不利影响。区分这两种歧视是非常重要的,主要因为对于间接歧视案件,法律在准许雇主(或者其他处于被告地位之人)对其决定进行正当性辩护方面并无限制。[51]
  英国在此领域援用比例原则在1998年《人权法案》生效之前主要受

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