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【期刊名称】 《江西警察学院学报》
中国国际移民现状及其管理工作的阶段性探析
【副标题】 兼述对国家移民管理局职责的理解【作者】 胡春喜
【作者单位】 中国人民公安大学【分类】 行政管理法
【中文关键词】 移民改革;移民管理;移民政策;国家移民管理局
【文章编码】 2095-2031(2019)01-0046-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 46
【摘要】

国家移民管理局的组建,是我国继正式成为国际移民组织成员国后,在国际移民管理领域的又一重大举措。系统性地管理国际移民有赖于分阶段地理解与理清国际移民过程及其与我国新组建国家移民管理局职能任务之间的关系。从移民迁徙的阶段化视角分析我国正处于由国际移民输出国到国际移民接受国的历史性转变现状,结合国际移民管理工作的阶段性划分理解和把握我国国家移民管理局的职责,针对深化机构改革背景下妥善实现我国国际移民管理工作过渡与转型过程中存在的短板,从完善法律体系、整合管理体制、改良移民政策、吸收先进经验等多个层面提出可采取的应对之策。

【全文】法宝引证码CLI.A.1253155    
  
  随着2018年4月2日公安部国家移民管理局成立大会的成功召开和国家移民管理局、中华人民共和国出入境管理局挂牌仪式的顺利举行,我国移民管理工作正按照《深化党和国家机构改革方案》(下文简称“中央改革方案”)的要求迈出重要一步。国家移民管理局的组建,是继2016年6月30日正式成为国际移民组织第165个成员国后,我国在国际移民管理领域的又一重大举措。但是,改革只有进行时,没有完成时。管理部门的成立,仅是“中央改革方案”中一项首要而关键的内容,接下来还应针对“改革方案”的其它要求,进行更为深入而具体的改革。如何在新时代的历史机遇期内,全面把握我国当前国际移民现状及其管理工作的阶段性特征,着实理解“改革方案”所提出的国家移民管理局的主要职责,对于今后中国国际移民管理工作起着至关重要的作用。本文拟将中国国际移民现状趋势及其管理工作等相关问题加以阶段性梳理,基于此,对于“中央改革方案”就国家移民管理局所提出的具体要求和职责定位的理解进行探讨,并就全球化和深化改革背景下,中国的国际移民管理工作如何转型提出几点看法。
  一、中国的国际移民现状趋势——国际移民潮流中的阶段转换
  作为国际移民领域的全球性组织,国际移民组织(International Organization for Migration/IOM)将(国际)“移民”定义为跨越国家边境或离开本人常驻国(迁徙至另一国)的人;就其身份是否合法、其迁徙的行为是否自愿、促使其迁徙行为的缘由以及其在目的国逗留的时长等方面均在所不问。我国学者刘国富就一个国家的现代化建设出发,认为国际移民的定义应从广义,即包括所有跨国流动人员。{1}王辉耀与苗绿在合著的英文专著《中国的国际移民:现状、政策及社会应对》则将“国际移民活动”视作长期离开本人国籍国或常住国,迁徙至别国的行为。{2}综上,国际移民及其活动至少包含着两个要素:人员流动和跨越国界。因而,以旅游、访学等为目的的短期性跨越国境活动的人员也应当算作国际移民之列。这一概念下,中国出入境管理机关历年所统计的出入境人员总量信息对于研判我国的国际移民及其管理问题有着较为重要的参考意义[1]。此外,就流向属性来看,国际移民于目前的中国大体可划分为“移入移民”和“移出移民”两大类。因而,掌握当下中国已处于从国际移民的主要输出国阶段向新兴接受国的阶段转换的现状趋势,以及从国际移民过程的阶段化现象把握目前中国国际移民管理工作,对于理解“中央改革方案”就国家移民管理方面所提出的具体要求和主要职责具有现实意义。
  传统而言,出于生计等原因,中国自古便有着向境外移民的传统。秦朝方士徐福受命东渡的传说至今仍为人所称道。唐代便开始流传徐福率众航海抵达地为日本的观点。{3}时至近代,随着鸦片战争的爆发,西方列强在中国兴起了一轮又一轮暴力殖民的浪潮,与中国不断被迫近代化的局面相对应的是,大量的廉价的中国劳力长期成为当时国际劳工移民舞台中重要的组成部分之一,如今散落全球各地的唐人街以及东南亚约有3348.6万华侨华人(占世界华侨华人总量的73.5%)的事实,{4}也从侧面反映出过去中国移出移民的规模与流向。与此同时,当时主要以贸易投资、掠夺资源和宣教布道为主要目的短期来华的外国商人、军人和牧师,则成为那个时代中国最主要的外来移民。
  应当说,中国这种移出移民与移入移民人数和时长极端不对称的国际移民输出局面和阶段直到我国改革开放后才有所改观。有学者总结,自20世纪70年代末混杂着偷渡客的底层劳工、90年代初期国门初启之时的“洋插队”等两拨(移出)移民潮以来[2],迈入新世纪的中国正经历着改革开放后的第三波以新富阶层和知识精英共同为主力的(移出)移民高潮。{5}以澳大利亚为例,截至2012年中国是该国第一大投资移民来源国和第二大技术移民来源国。{6}另据出入境管理局统计,2017年内地居民出境2.92亿人次,中国的出境人员成为世界第一大旅游客源。{7}时至今日,我国所处的早已不再是在国际移民舞台中扮演着传统上以底层蓝领移民移出者形象的低级阶段,而是向致力于以投资、技术和旅游等高质移民为主力的移出比重显著增长的全新阶段。
  另一方面,随着改革开放的不断深化,昔日被全球冠以“世界工厂”之名的中国如今已跃居全球第二大经济体。经济实力的持续增强、国际形象和全球影响力的显著提升,在世界范围内招徕了大量意愿远渡重洋来到中国追求美好生活的外国移民。《中国国际移民报告(2015)》指出,来华移民成为全球新热点,中国开始成为有吸引力的移民目的国。{7}出入境管理局所统计的2017年外国公民入出境共计5836.36万人次等数据也直接反映出了这一趋势。另据移民政策研究所(Migration Policy Institute)给出的数据(图1)显示,1960至2017年间,以中国为目的国的国际移民持续增多。1960年此类国际移民总量仅为25万左右,而2017年该数字已增至100万人左右(如表1所示约占中国总人口的0.1%)[3]。相关数据的增长,体现出中国自改革开放政策施行后对国外移民的友好与包容,同时,更突显出中国在国际舞台上的吸引力与影响力的提升。
  (图略)
  图1 1960-2017年间(中国)国际移民变化图(按各国为移民目的国分类)
  表1 2017年中国国际移民人数概况

┌────────────────────────────────────┐
│2017年中国国际移民人数概况                       │
├────────────────────┬───────────────┤
│目的国                 │中国             │
├────────────────────┼───────────────┤
│年份                  │2017             │
├────────────────────┼───────────────┤
│总人口数                │1409517000          │
├────────────────────┼───────────────┤
│国际移民人数              │1000000            │
├────────────────────┼───────────────┤
│国际移民人数占总人口数的比例      │0.10%             │
└────────────────────┴───────────────┘

  总而言之,对于改革开放即将40年,正处于蓬勃向上的新时代背景下的中国而言,她在国际移民舞台中所承担的已远非改革开放前所主要扮演的低端劳务移民输出国的角色。目前的中国不但拥有着大批受益于国家改革红利,渴望踏出国门见识一番的出境人员;而且随着国家实力的强盛和基础设施的完善,她在国际移民舞台中也展现出了不同以往的魅力,吸引着多样化需求的国际移民来到并扎根在广袤的九州大地。
  当然,正处于不断从传统国际移民输出国向新兴国际移民接受国的阶段转型过程中的我国,在此时成立国家移民管理局的一大现实意义在于:突显出已成为国际移民组织成员国之一,民族伟大复兴事业不断强盛,国际移民管理问题日益突出的我国,亟待落实从原先主要侧重于出入境管理的传统阶段向今后就国际移民相关问题进行系统性管理的新兴阶段转变的意愿。而笔者认为,系统性地管理国际移民有赖于分阶段地理解与理清国际移民过程及其与我国新组建国家移民管理局职能任务之间的关系。
  二、中国的国际移民管理工作——机构改革背景下的阶段分析
  前文已提到,中央《深化党和国家机构改革方案》对于当时待组建的国家移民管理局的总体部门定位和主要工作职责提出了若干要求,包括将公安部的出入境管理、边防检查职责整合;建立健全签证管理协调机制;组建国家移民管理局,由公安部管理。其主要职责是,协调拟定移民政策并组织实施;负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理;负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理;牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返;负责中国公民因私出入国(境)服务管理;承担移民领域国际合作等。笔者认为,若能从国际移民活动的各阶段过程的角度来理清新组建的国家移民管理局所肩负的工作与使命,对于落实好中央关于移民管理工作的要求尤为重要。
  相比之下,由于我国对于本国公民出入境事务通过护照和出入境通行证等进行管理的经验以及相关法律体系较为成熟和健全,因而,下文主要针对管理经验和法律体系相对较为薄弱的(移入)国际移民的过程和阶段化进行探讨。
  如图2,若将一次(移入)移民活动视作一个系统整体,随着时间和空间的推移,理想状态下该过程至少需要经过入境与出境两个关键节点以及入境前、入境出境时、居留中和离境等四个基本阶段。因而,国家移民管理局的工作也理当围绕着这两个节点和四个阶段展开工作。
  图2 国际移民过程的两节点和四阶段
  笔者认为,这种节点与阶段的划分,一方面契合了中央“改革方案”中关于新组建的国家移民管理局和深化跨军地改革所提出的若干要求[4],同时也较好地协调了国家移民管理局成立前公安部出入境管理局、公安边防部队等单位的原有职能,这还便于目前理清和日后完善国家移民管理局的工作与职责。
  另据Tomas Hammar的总结,一国移民政策大可划为移民控制(immigration control)[5]和移民融合(immigrant integration)[6]两大要素。{8}笔者认为,就移民管理的过程和阶段化而言,该理论在各个节点和阶段上应当各有侧重。入境与出境两大关键节点以内的国际移民停留居留(包括永久居留和难民管理)阶段,应当侧重于移民融合;而移民控制则始终贯穿着国际移民管理的全过程。
  (一)阶段一:国际移民申请签证的管理谨防骗子
  国际移民入境行为发生前的与国际移民相关的所有活动即构成了国际移民活动过程的首个阶段。该阶段下,主要从事于申请入境的相关事务,而国际移民管理与此关系最为密切的业务便是签证的申请和严防非法移民入境等工作。
  根据《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称“出境入境管理法”)规定,“外国人入境,应当向驻外签证机关申请办理签证,但是本法另有规定的除外。”此处的“驻外签证机关”,主要是指我国的外交代表机关、领事机关或外交部授权的其他驻外机关等。此处的“另有规定”,主要是指我国口岸签证机关办理口岸签证的情形。《出境入境管理法》第20条规定,“出于人道原因需要紧急入境,应邀入境从事紧急商务、工程抢修或者具有其他紧急入境需要并持有有关主管部门同意在口岸申办签证的证明材料的外国人,可在国务院批准办理口岸签证的口岸,向公安部委托的口岸签证机关申请办理口岸签证。”因此,就目前我国签证办理业务而言,公安部和外交部均可按照各自职责负责管理;另外,由于历史沿革因素,长期以来也形成了公安部出入境管理部门和边防部门共同处理口岸签证事务的局面。正如“中央改革方案”所要求的,建立健全签证管理协调机制成为国家移民管理局的一项首要任务。
  (二)阶段二:国际移民入境出境的管理
  从管理者的角度来看,国际移民的入境和出境时这两个涉及工作部门与业务大体一致、侧重于移民控制的关键环节构成了国际移民管理的第二阶段。现行《出境入境管理法》第24条、27条分别规定,“外国人入境,应当向出入境边防检查机关校验本人的护照后者其他国际旅行证件、签证或者其他入境许可证明,履行规定的手续,经查验准许,方可入境;外国人出境,应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他国际旅行证件等出入境证件,旅行规定的手续,经查验准许,方可出境。”但同样由于历史沿革问题,“中央改革方案”提出前,全国出入境边防检查站共分为职业制和现役制两种形式,当时仅有北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕头等九个出入境边防检查总站实行职业制,我国其他开放口岸的出入境边检站均为现役武警编制的边防检查总队负责管理。“改革方案”中关于将公安部出入境管理、边防检查职责整合以及跨军地改革中公安边防部队改制等要求,正是出于较为妥善解决这种局面的考量。
  此外,在我国“三非”问题依旧是个热度不减的问题。从CNKI搜索的数据来看,我国最早使用“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)一词对外国人进行描述始于2004年2月《深圳晚报》一篇题为《广东清查“黑老外”》的报道。{9}起初,这一说法形容的是非法国际移民,尤其是非法黑人移民在中国可能存在的三种较为常见而稳定的状态,随后经由《中国公安》、各警察院校学报等各类报刊上使用、推广后得到普及。而从思维逻辑和理想状态出发,“三非”人员的关键本当仅在于非法入境这一环节,非法居留和非法就业仅仅是国际移民进行非法入境行为后可能出现的两种常见情形。换言之,若能在国际移民的入境阶段及时而妥善地解决好相关人员的非法入境问题,非法移民问题自然能够迎刃而解。为此,“中央改革方案”将“牵头协调‘三非’外国人治理”列为国家移民管理局的一项主要职责,笔者认为其首要即是控制好非法移民的入境问题。
  (三)阶段三:国际移民境内居留的管理
  根据国际移民在阶段三的不同状态,至少可将入境后在我国境内居留的外国人划分为停留居留(包括停留、居留、永久居留、难民)外国人和入籍外国人两大类。
  1.停留居留外国人
  (1)停留居留管理。《出境入境管理法》总则第4条规定,“我国县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责外国人停留居留管理。”
  (2)永久居留管理。《出境入境管理法》第47条条规定,“外国人在中国境内永久居留的审批管理办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定。”
  (3)难民管理。《出境入境管理法》第49条规定,“申请难民地位的外国人,在难民地位甄别期间,可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留;被认定为难民的外国人,可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”
  2.入籍外国人及其管理
  《中华人民共和国国籍法》第8条规定,“申请加入中国国际获得批准的,即取得中国国籍;被批准加入中国国籍的,不得再保留外国国籍。”另外依照公安部《申请加入中国国籍须知》的规定,“审理国籍申请的机关,在国内为当地市、县公安局;在国外为中国外交代表机关和领事机关。加入中国国籍申请,由中华人民共和国公安部负责审批。”
  “中央改革方案”中也强调,(国际移民管理局)负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理。但笔者认为,与前两大阶段较为不同的是,对于国际移民境内居留的管理除了要重视治理非法入境人员等移民控制外,今后在该阶段我国更应关注境内停留居留,尤其是对永久居留和已入籍国际移民的融合问题。
  (四)阶段四:国际移民妥善离境的管理
  作为单次国际移民活动的最后阶段,同时包含着合法和非法入境人员的妥善离境两种情形。由于此阶段仍注重移民控制,尤其是非法入境人员的控制,因而,目前我国法律(主要是《出境入境管理法》)在该阶段主要就非法入境人员的遣返问题进行了详细规定。然而,同样出于历史沿革的原因,致使在遣返非法入境的人员的实务中,常需要公安机关出入境管理部门与公安边防部门共同参与。随着跨军地改革的铺开,在公安边防部队改制的背景下,如何在此阶段做好非法入境人员的遣返工作成为国家移民管理局按照“中央改革方案”所列出的“牵头协调‘三非’外国人治理和非法移民遣返”这一主要职责的重心所在。再者,随着我国反腐力度的持续增大,中纪委和公安部相继推出了“天网”、“猎狐”等境外追逃专项行动,其中不乏有涉及通过各种手段移民境外的我国在逃贪官的遣返工作。如何处理好此类外逃

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{17}Migration Policy Institute. International Migrants by Coun鄄try of Destination, 1960-2017[EB/OL].(2018-05-25)[2018-10-08].https://www.migrationpolicy.org/programs/data -hub/charts/international -migrants -country -destina鄄tion-1960-2017?width =1000&height =850&iframe =true, 2018-05-25.

{18}Japan’s Ministry of Justice. Basic Plan for Immigration Con鄄trol (5th Edition)[R].2015.

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