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【期刊名称】 《法学论坛》
小额诉讼程序适用的改进逻辑
【英文标题】 The Improvement Logic of the Application of Small Claims Procedure
【作者】 刘加良【作者单位】 山东大学法学院{副教授、博士生导师}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 小额诉讼程序;合意适用;费用制裁;审级监督;首次送达成功率
【英文关键词】 small claims procedure; application of agreement; cost sanctions; supervision at the trial level; success rate of the first delivery
【文章编码】 1009-8003(2020)01-0067-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 67
【摘要】

小额诉讼程序的适用比例至今偏低,致使程序的建构意图没能得到实现。从程序运行者、程序利用者和程序运行之监督者的视角剖析成因,有助于探寻到小额诉讼程序依法适用的促进策略。简案若不能有效识别,小额诉讼程序的强制适用将失去起码保障,未来识别简案当采取智能识别为主、人工识别为辅的方式。消解适用合意的稀缺性,可使小额诉讼程序的实际适用率因为合意适用条件的放宽而得到提高,获得适用合意的方法包括事先约定、法院引导达成和事后自行达成。为规制法人或非法人组织对小额诉讼程序的过多利用,援引诚实信用原则对其进行费用制裁更为现实可行。推动小额诉讼程序实现独立、提高首次送达成功率以减少程序转化和重视审级监督的驱动,是促进小额诉讼程序依法适用的重要策略。

【英文摘要】

The application proportion of small claims procedure has been low so far, rendering that the construction intention of the procedure has not been realized. Analyzing the cause of formation from the perspective of the operator, the user and the super-visor of the procedure is helpful to find out the promotion strategies for the application of small claims procedure in accordance with the law. If the simple cases cannot be identified effectively, the mandatory application of small claims procedure will lose the minimum guarantee. In the future, the simple cases can be identified mainly by intelligence and supplemented by manual identifi-cation. By eliminating the scarcity of the application agreement, the actual application rate of small claims procedure can be improved due to the relaxation of the application conditions of the agreement. The ways of obtaining the application of agreement include prior agreement, court-guided agreement and voluntary agreement afterwards. In order to regulate the excessive use of smallclaims procedure by legal persons or unincorporated organizations, it is more practical and feasible to impose cost sanctions on them by invoking the principle of good faith. To promote the application of small claims procedure in accordance with the law, promoting the independence of small claims procedure, improving the success rate of the first delivery to reduce the transformation of procedure and attaching importance to the drive of supervision at the trial level are important strategies.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284653    
  

为便利民众接近司法、保障当事人接近正义的机会平等以及合理地配置司法资源,2012年修改后的《民事诉讼法》采用简易程序特别条款的方式(162条)增加规定小额诉讼程序。2015年1月公布、文号为法释〔2015〕5号的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民诉法解释》)以第十二章“简易程序中的小额诉讼”(第271条至283条)以及第十八章“审判监督程序”中的第426条共14个条文对小额诉讼程序予以细化规定,结束了小额诉讼程序特有规则的匮乏状态。“无论哪一个国家都以实现正确妥善、处理迅速而成本低廉的民事诉讼作为目标,但却还没有任何一个地方真正做到能够让自己和他人都承认已经实现了这些目标。”[1]迄今为止全国的实践状况表明,小额诉讼程序的适用已遭遇到程序的运行者(基层法院[2])、程序的利用者(当事人)和程序运行的监督者(二审法院)的冷遇,适用比例偏低、区域差异很大,强制适用受到简案之识别困难的掣肘、适用合意的稀缺性难以消解,特定原告的过多利用未得到有效规制、一般民众未能成为最大受益群体。2019年2月印发的《人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》第41条载明“探索扩大小额诉讼程序适用范围”。在此语境下,注重对现有制度资源的挖潜,务实地探寻促进小额诉讼程序依法适用的策略,已成为需要尽快给予回应的研究课题。

一、主体视角下小额诉讼程序适用比例偏低的成因剖析

小额诉讼程序的入法,一方面丰富了民事一审程序的容量与类型,不允许上诉的民事一审程序与允许上诉的民事一审程序的划分由此成为事实;另一方面改变了民事案件一审的诉讼格局,复杂案件重点审、简单案件简易审、小额案件快速审的并进型图景令人憧憬。对小额诉讼程序的适用比例,官方的期待和学者的预判都比较乐观。最高人民法院审判委员会时任专职委员杜万华于2012年秋曾指出,“全国法院小额诉讼案件将占到全部民事案件的30%左右,对人民法院的民事审判工作格局将产生重大影响。”[3]有学者认为,“适用小额程序的案件如果为特定法院当年受理民事案件总数的10%到30%,都是合理的比率。”[4]

程序的实践运行与程序的建构意图通常会保持或大或小的距离,小额诉讼程序即是例证。实证资料表明,小额诉讼案件在简易程序案件和民事一审案件中所占的比例与官方的期待、学者的预判有很大的差距,应适用而未适用小额诉讼程序的情形比较突出,全国范围内和省域范围内发展不平衡的状况普遍存在,物业服务合同纠纷在很多市区基层法院的小额诉讼案件中长期独占鳌头,特定原告过多利用小额诉讼程序的现象早已成为事实。2013年广东法院审理民事一审案件467270件,标的额符合小额诉讼程序标准的为176896件(占37.86%),小额诉讼案件(17329件)占民事一审案件的3.71%,电信服务合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷、物业服务合同纠纷、买卖合同纠纷和侵权责任纠纷占小额诉讼案件总数的45.67%;人均办案数省内排名靠后的汕尾、揭阳、云浮法院的小额诉讼程序适用比例偏高(分别为34.38%、26.87%、10.52%),人均办案数省内排名靠前的广州、深圳、东莞法院的小额诉讼程序适用比例则偏低(分别为1.69%、8.39%、6.73%)。[5]2013年至2015年,江苏各基层法院审结小额诉讼案件分别为9563件、39185件、70318件,占同期审结简易程序案件的1.87%、8.35%、14.85%,其中物业服务纠纷为38817件、约占小额诉讼案件的32.60%。[6]2014年12月21日至2015年6月20日,江苏法院适用小额诉讼程序的案件为16373件,占同时符合小额诉讼程序案件类型和标的额标准之案件的21.22%,案件类型主要集中在物业服务合同纠纷、买卖合同纠纷、劳动合同纠纷(共占比70.04%),小额诉讼程序实际适用率的地区差异较大,有的基层法院甚至没有案件适用小额诉讼程序。[7]针对重庆六个基层法院的调研成果显示,2013年这六个基层法院审结的小额诉讼案件仅占简易程序案件的2.14%,法院的占比最高(5.14%),S法院的占比最低(0.49%);2013年1月至9月Y法院审结简易程序案件6807件,其中符合小额诉讼案件要求的为5570件但适用小额诉讼程序审结的只有162件,应当适用而未适用小额诉讼程序的案件占比高达97.09%。[8]2014年重庆市渝中区人民法院审结民商事案件11568件,标的额符合小额诉讼程序标准的为9021件,而小额诉讼案件(694件)仅占民事一审案件的6%。[9]有学者对N省七个基层法院适用小额诉讼程序的情况进行调研得知,L区法院2014年和D市法院2015年受理小额诉讼案件曾超过800件,但大部分基层法院年受理小额诉讼案件在5件以下,有两个基层法院甚至从未受理过。[10]2016年辽宁基层法院共审结民事一审案件378329件,小额诉讼案件(19236件)占同期受理民事案件的5.08%,小额诉讼案件以物业服务合同纠纷(占51.35%)、买卖合同纠纷(占13.47%)、机动车道路交通事故责任纠纷(占11.82%)、民间借贷纠纷(占8.46%)、追索劳动报酬纠纷(占4.73%)为主,沈阳和大连的基层法院受理的小额诉讼案件分别占全省的76.3%和11.5%。[11]有研究者利用自2013年7月上线运行的中国裁判文书网进行检索,统计出2014年至2017年文书上网的小额诉讼案件占民事一审案件的比例分别为0.91%、1.60%、2.56%、2.51%,经济发达省域(如广东、北京)的小额诉讼案件与其收案数量不成正比,物业服务合同纠纷为适用小额诉讼程序最多的案件类型。[12]笔者调研得知,2013年至2018年未适用或几乎未适用小额诉讼程序的基层法院并非孤例,上级法院对结案率(当年结案数/当年收案数*100%)的考核,会带来简易程序适用率的上升,但对小额诉讼程序适用率的拉动作用则十分有限,办案压力和小额诉讼程序适用之间尚未体现出值得注意的关联性(见表一)。

表一:四个基层法院2013年至2018年审结小额诉讼案件一览表

┌─────┬─────┬─────┬─────┬─────────────┐
│基层法院 │民事一审案│简易程序案│小额诉讼案│小额诉讼案件占民事一审案件│
│     │件    │件    │件    │的比例          │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────────────┤
│J省P市法院│68674件  │45084件  │1522件  │2.22%           │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────────────┤
│G省W县法院│12464件  │9844件  │133件   │1.07%           │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────────────┤
│S省S区法院│38808件  │24657件  │少于5件  │0.01%           │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────────────┤
│S省N区法院│45235件  │16000件  │0件    │0.00%           │
└─────┴─────┴─────┴─────┴─────────────┘

小额诉讼程序的适用比例何以偏低,立足于程序主体的视角,可以从如下三个方面进行剖析:1.作为程序的运行者,基层法院由于适用简易程序并调解或撤诉结案也可实现一审终审的结果而对小额诉讼程序实行一审终审的特色难以做到情有独钟。就单一审级的程序机制吸收当事人不满的功效,基层法院普遍持悲观或观望的态度,相较于一审终审后可能更大的信访压力,基层法院更倾向于承受案件上诉后可能更小的发回重审或改判的压力。适用小额诉讼程序减少的是上诉案件的数量和二审法院的办案压力,但增加的是基层法院审查针对小额诉讼案件之再审申请[13]的负担,远离而非亲近小额诉讼程序成为基层法院趋利避害的本能选项。《民事诉讼法》163条赋予法官以程序转化的自由裁量权,但缺乏对不当转化之法律后果的规定,立案时决定的强制适用在审理过程中被法官毫无追责压力地避开。2.作为程序的利用者,很多当事人对小额诉讼之裁判的公正性信心不足,效率价值不被他们优先考虑。原告对案件标的额的有意虚增,使小额诉讼程序的强制适用被轻而易举地架空。被告对程序异议权的刻意行使,使小额诉讼程序被如振落叶地转化为简易程序或普通程序,程序的空转对法官的适用积极性形成严重打击,望而却步成为有意尝试者的共同选择。作为当事人诉讼行为能力的补强主体,律师或基层法律服务工作者只要通过二审程序能够获得令自己满意的代理费收入,便会对小额诉讼程序体现出排斥态度,进而会引导当事人疏远小额诉讼程序。3.作为程序运行的监督者,二审法院对基层法院应当适用而未适用小额诉讼程序的情形要么视而不见,要么熟视无睹。不应适用而适用小额诉讼程序,直接剥夺的是当事人的上诉权;应当适用而未适用小额诉讼程序,直接剥夺的是当事人的快速审判请求权。“不应适用而适用”已经被《民诉法解释》第426条规定为严重违反法定程序的情形,而与其性质相同、危害后果相当的“应当适用而未适用”却长期未受到发回重审的否定性评价。二审法院的长期不作为,使小额诉讼程序的适用失去了审级监督的压力驱动。

二、小额诉讼程序适用的二元模式好饿但是不想动

增设小额诉讼程序是2012年修改《民事诉讼法》的重大问题之一。最高人民法院组织的先行试点为小额诉讼程序的入法奠定了较好的基础。2011年3月最高人民法院下发、文号为法〔2011〕129号的《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》(以下简称《小额速裁试点意见》)第二部分授权各高级法院在1万元以下确定小额速裁案件的最高收案标的额,规定对最高收案标的额以下的简单给付之诉案件强制适用小额速裁,对最高收案标的额以上5万元以下的简单给付之诉案件允许合意适用小额速裁。合意适用意味着程序保障的削弱和上诉权的失去是当事人选择的结果,体现出对处分原则和程序主体原则的遵循。然而,《小额速裁试点意见》所确立的二元适用模式在2012年《民事诉讼法》修改时并未被立法机关所接受,“立法机关最终采纳了强制适用的观点,小额诉讼由法院依职权决定适用,当事人对于简易程序适用之外的案件可以约定适用简易程序,但是对于标的额超过小额诉讼标的额标准的案件,不可以约定适用小额诉讼程序。”[14]2016年9月12日下发、文号为法发〔2016〕21号的《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(以下简称《繁简分流意见》)第4条规定:“对于标的额超过规定标准的简单民事案件,或者不属于民事诉讼法第一百五十七条第一款规定情形但标的额在规定标准以下的民事案件,当事人双方约定适用小额诉讼程序的,可以适用小额诉讼程序审理。”至此,法典所规定的小额诉讼程序强制适用的一元模式被放弃,小额速裁试点期间即采用的强制适用与合意适用并立的二元模式卷土重来,小额诉讼程序的适用范围在规范层面得到了很大的拓宽(见表二)。

表二:小额诉讼程序适用概况表

┌───────────┬────┬──────────┬───────────┐
│适用条件       │    │适用模式      │规范依据       │
├───────┬───┼────┤          │           │
│小额     │   │简案  │          │           │
├───────┼───┼────┼──────────┼───────────┤
│√      │   │√   │强制适用      │《民事诉讼法》162条 │
├───────┼───┼────┼──────────┼───────────┤
│×      │   │√   │合意适用      │《繁简分流意见》第4条 │
├───────┼───┼────┤          │           │
│√      │   │×   │          │           │
└───────┴───┴────┴──────────┴───────────┘

(一)强制适用

与合意适用相比,小额诉讼程序强制适用的条件更为严格,须同时满足小额与简案两个条件。

关于小额之上限的确定,2012年修法时经历了从静态的全国标准变为动态的省域标准的激烈争论。《民事诉讼法修正案(草案)》2011年10月首次提交审议时,小额的上限被确定为五千元[15];2012年4月再次审议时,小额的上限被调高为一万元[16]。不管小额的上限是五千元抑或是一万元,都无法完美地应对我国的区域差异。若小额的上限过低,小额诉讼程序在经济发达地区就可能被闲置;若小额的上限过高,实行一审终审的小额诉讼程序在经济欠发达地区就可能构成对两审终审制的致命冲击。2012年8月通过的修法决定将小额的上限最终确定为“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的百分之三十”。这一标准放弃了在全国范围内进行“一刀切”的思路,兼具科学性与合理性。需要指出的是,小额之上限的省内统一,虽然可能导致一省内经济相对发达地区(如苏南地区、珠三角地区)符合强制适用之标准的案件偏少,但因为避免出现禁止上诉的省内差异须得到优先考虑,一省内不宜再进行差异性细分。

简案若不能有效识别,繁简分流将沦为空话,小额诉讼程序的强制适用将失去起码保障,“简案快审,繁案精审”的目标将会落空。与小额呈现的客观性与具体性不同,简案具有主观性和抽象性的特征。“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”是《民事诉讼法》157条给简案设定的标准,但法定标准的设定却没能确保简案识别的简便易行。当前识别简案的方式主要有两种:1.人工识别,即立案后由速裁团队自行挑拣简案,剩余案件为繁案,繁案在专业化团队中随机分配。这种识别方式高度依赖速裁团队挑案人员的经验、智慧与道德水准,个人色彩浓厚,明显缺乏规范性标准。2.智能识别,即法院以案件数据分析为基础,提取影响民事案件之繁简度的关键要素,系统据此自动确定简案并推送给速裁团队。这种识别方式的客观性很高,不会发生权力俘获,但数据分析的样本规模与代表性容易降低其可行度[17]。简案识别的客观性水平与小额诉讼程序强制适用的规避难度大小呈正向相关。简案识别的客观性越高,规避小额诉讼程序强制适用的难度就越大。从促进小额诉讼程序强制适用的角度看,提高简案识别的客观性极为必要。鉴于人工识别和智能识别各有不足,未来识别简案当采取智能识别为主、人工识别为辅的方式,当尽快克服对人工识别的习惯性依赖,人工识别应实行全程留痕与日后可查。另外,鉴于简案识别通常发生在法院向被告送达起诉状副本和应诉通知书之前,欲保证简案识别的精准度,须要求原告在起诉时提供全面且真实的案件要素信息。[18]

(二)合意适用

关于小额诉讼程序合意适用的条件,《小额速裁试点意见》坚持简案条件不可动摇而标的额条件可以有限上调。如此的设计可在比较法层面寻找到支持。根据我国台湾地区“民事诉讼法”第436条,“关于请求金钱或其他代替物或有价证券之诉讼,其标的之金额或价额在新台币10万元以下者,适用小额诉讼程序;其标的之金额或价额在新台币50万元以下者,得经当事人合意适用小额诉讼程序,其合意应以文书证之。小额诉讼程序,应仅限于给付之诉,不包含确认之诉及形成之诉。”[19]2012年8月修改的《民事诉讼法》对小额诉讼程序合意适用的禁止,很快被数个高级法院所制定的规范性文件所颠覆。2012年12月下发的《上海法院开展小额诉讼审判工作实施细则(试行)》(以下简称《上海细则》)第5条规定:“对于符合本细则其他条件,仅是诉讼标的额超过当年度小额诉讼金额标准的案件,当事人双方协商一致要求适用小额诉讼的,如诉讼标的额低于当年小额诉讼金额标准两倍的(含两倍),人民法院可予准许,并制作笔录备案。”[20]2013年1月下发的《浙江省高级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件相关问题的意见》(以下简称《浙江意见》)第5条规定:“对符合适用小额诉讼程序其他条件,但案件标的额在规定标准以上、10万元以下的案件,开庭审理前经双方当事人同意,可以适用小额诉讼程序审理。”《上海细则》和《浙江意见》也坚持小额诉讼程序合意适用之简案条件不可动摇,二者对标的额的上调尽管采取了不同的方案,但依然都采取有所限制的立场,这与《小额速裁意见》的设计思路一脉相承。小额诉讼程序的合意适用有助于保障当事人的程序选择权和提高小额诉讼程序的实际适用率,这可能是以《上海细则》和《浙江意见》为代表的省级规范性文件置法典规定于不顾的底气所在。及至2016年9月《繁简分流意见》的下发,简案合意适用小额诉讼程序已经没有了标的额

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