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【期刊名称】 《法学论坛》
环境行政执法与刑事司法衔接的法律省思
【英文标题】 Analysis of Legal Problems in The Connection between Environmental Administrative Enforcement and Criminal Justice
【作者】 周兆进【作者单位】 海南师范大学法学院{讲师}
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境;行政执法;刑事司法;衔接
【英文关键词】 environment; administrative enforcement; criminal justice; connection
【文章编码】 1009-8003(2020)01-0135-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 135
【摘要】

环境行政执法与刑事司法的衔接问题,制约着我国生态环保工作的顺利进行。两法衔接中的立法衔接不足,造成司法实践中以罚代刑现象普遍存在。现行立法对于两法衔接的证据适用缺乏具体规定,直接影响到两法衔接中的证据不能有效转换。检察监督无法在两法衔接中发挥有力作用,不利于环境犯罪案件从行政执法程序有效转入刑事司法程序。为此,司法实践中可以通过适用间接反证法,引入严格责任制度,健全环境刑事立法规范。通过建立证据衔接制度,保证两法衔接中的证据有效转换。完善检察监督制度体系,并在检察机关内部确立专门机构负责立案侦查监督和行政执法监督,充分发挥检察监督职能。

【英文摘要】

The connection between environmental administrative enforcement and criminal justice is restricting the progress of eco-logical environmental protection work in our country. The lack of legislative convergence in the convergence of the two laws has caused the phenomenon of replacing punishment with punishment in judicial practice. The current legislation lacks specific provisions for the application of evidence in the convergence of the two laws, which directly affects the effective conversion of evidence in the convergence of the two laws. Procuratorial supervision can not play a strong role in the convergence of the two laws, whichis not conducive to the effective transfer of environmental crime cases from administrative law enforcement procedures to criminal justice procedures. Therefore, in judicial practice, the strict liability system can be introduced through the application of indirect counter-evidence law, and the environmental criminal legislation norms can be improved. Through the establishment of the evidence convergence system, the effective conversion of evidence in the convergence of the two laws is ensured. We will improve the system of procuratorial supervision, establish special agencies within procuratorial organs responsible for case-filing, investigation and administrative law enforcement supervision, and give full play to procuratorial oversight functions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284657    
  

近年来,随着国家对生态环保问题的日趋重视,环保工作在国家事务中的地位越显突出,遭到破坏的生态环境正在得以逐步恢复。然而,司法实践中环境行政执法与刑事司法方面存在的问题仍然制约着环保工作的顺利进行。健全环境行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)的法律制度体系,成为当前必须解决好的重要问题。

一、两法衔接的现实困境

近年来,环境行政立法和刑事立法工作取得了巨大突破,如我国“史上最严”《环境保护法》的出台,《刑法修正案(八)》关于环境犯罪的重大修改及相关司法解释的颁布,客观上使我国惩治环境违法犯罪行为的法网更加严密。依据现行法律制度,实践中行政机关在执法中发现其办理的案件涉嫌犯罪时,应当及时将案件移送司法机关处理,行政执法与刑事司法应当各司其职、密切配合、衔接顺畅。但是,两法衔接所涉及的多为经济领域,在经济转型期二者容易出现衔接不畅甚至脱节的情况。这一特殊背景使得我国司法实践中出现环境犯罪追诉难,环境犯罪“四多四少”[1]现象比较突出。环境犯罪追诉难原因非常多,既有技术上的因素,如环境犯罪具有隐蔽性、因果关系复杂性等特点,使得追诉极其不易;也有社会因素,如环境犯罪的发生往往与经济发展密切相关,社会公众对环境犯罪的非难程度相对较低;还有制度因素,即环境行政执法与刑事司法衔接不畅的问题,这也是环境犯罪追诉难的最重要的制度因素。[2]

从很大程度上讲,两法衔接的现实困境源于环境犯罪的行政属性。刑法理论上将具有行政属性的刑法范畴称之为行政刑法,行政刑法所涉及的法律关系比普通部门法复杂,其主体既可以是行政案件的行政相对人,也可以是刑事案件的当事人;行政刑法所保护的客体既可能是行政法所规定的社会公共利益,也可能是刑法规定的个人权利;行政刑法所规制的行政犯罪既是违法行为也是犯罪行为。[3]环境犯罪的行政属性使得环境危害行为是否构成犯罪,取决于行为是否违反行政法的要求。[4]这就使得对环境犯罪的追诉通常以行政执法的介入为前提,行政执法往往是环境刑事司法的必经过程。如此一来,行政手段干预刑事司法在两法衔接中就容易产生,尤其是环境犯罪往往是经济发展的附带产物,地方保护主义、环境犯罪案件行政化处理等因素使得环境犯罪案件不能从行政机关有效转入刑事司法阶段。客观上,环保部门对环境犯罪案件是否移交司法机关具有决定权,这就可能导致环保部门由于受到外部因素的干预将应当移交给司法机关的案件而不移交。[5]环境犯罪的行政属性容易助长行政权排斥司法权的风气,使得刑事手段有被架空的风险。[6]

二、两法衔接存在的主要法律问题

两法衔接的现实困境直接制约着两法衔接工作的开展,不利于及时有效地惩治环境违法犯罪行为,严重影响到生态环境保护问题。两法衔接问题的存在,其原因也是多方面的,既有经济因素的制约,即生态环境保护与经济发展的矛盾在一定程度上确实存在,也有行政司法理念的影响,对于环境犯罪往往还涉及追责问题,这就使得办案人员追究行为人刑事责任的积极性不高,等等。但最关键的问题还是法律制度的缺陷,使得两法衔接工作在实践中存在客观障碍。笔者认为,两法衔接存在的法律问题主要表现在如下三个方面:

(一)立法衔接不足

无论是环境行政违法行为还是环境犯罪行为,其共同点都是对生态环境造成严重的法益侵害,只是在法益侵害程度上存在着从量变到质变的差异。环境行政违法行为与犯罪行为的这一共同点决定了,在相关立法上也应当以生态环境的法益保护为出发点,以维护生态环境的和谐发展为最终目标。以我国环保行政立法为例,对生态环境的保护在相关法条中被明确予以规定,成为相关环保立法的主要目的。如《环境保护法》1条规定:为保护和改善环境,防治污染和其他公害……制定本法。《水污染防治法》1条规定:为了防治水污染,保护和改善环境……制定本法。《大气污染防治法》1条规定:为防治大气污染,保护和改善生活环境和生态环境……制定本法。我国《刑法快醒醒开学了》关于环境犯罪的一些立法同样体现出生态环保的重要地位,如《刑法》338条关于污染环境罪的规定:违反国家规定……严重污染环境的,处……;第345条关于盗伐林木罪的规定:盗伐森林或者其他林木,数量较大的,处……。但《刑法》关于“擅自进口固体废物罪”、“环境监管失职罪”等罪名的成立,要求行为必须“致使公私财产遭受重大损失或造成人身伤亡的严重后果”,此类罪名的立法表述将公私财产损失或人身伤亡后果作为犯罪成立的要件,无法直接体现出对生态环境的保护,与保护生态环境法益的目的相背离。实践中,当某一环境违法行为造成的法益侵害极其严重而涉嫌环境犯罪时,行政执法机关将此类案件移送司法机关的理由主要就是行为对环境法益的严重侵害。而对于“擅自进口固体废物罪”等罪名以公私财产遭受重大损失或造成人身伤亡的严重后果为必要条件,则使得行政机关在执法中遇到一些严重侵害环境法益但无法查证是否造成公私财产重大损失或人身伤亡严重后果的行为时,依法只需处以行政处罚而不应当移送司法机关处理,但由此必将放任此类侵害行为的发生,这对保护生态环境则十分不利。

另外,行为人实施的环境违法或犯罪行为,通常都是为了达到经济目的而附带产生,即行为人破坏或污染环境的主观方面大多表现为间接故意。在行政执法中,行政机关依据行为人实施的破坏或污染环境的违法事实即可对行为人进行行政处罚,对行为人的主观罪过通常予以推定。但在环境刑事司法中,对环境犯罪的认定不仅需要在客观上证明犯罪事实的存在,主观上也要证明行为人存在故意或过失。如果说在破坏型环境犯罪中行为人的主观罪过的证明尚且不存在太大难度,那么在污染型环境犯罪中则往往存在非常大的困难。尤其是司法实践中实施重大污染型环境犯罪的主体通常都是以企业为主,企业实施的环境犯罪通常表现出行为专业性、因果关系复杂性、结果发生迟缓性等特点,这就使得与传统犯罪相比,此类环境犯罪因果关系和主观罪过的认定十分困难。在行政机关以案件涉嫌环境犯罪为由依法移送公安机关时,公安机关则会顾虑到案件入罪极其困难而寻找各种借口不予接收,这也是环境犯罪案件“以罚代刑”现象普遍存在的重要原因之一。

(二)证据衔接适用存在重大分歧

无论是环境行政执法领域还是刑事司法领域,证据的认定都是至关重要的。通常而言,在环境行政执法领域获取的证据,能够直接认定环境违法事实;在刑事司法领域获取的证据,能够直接认定环境犯罪事实。当环境违法案件被移送司法机关以环境犯罪案件进行处理时,在行政执法过程中获取的证据能否适用于刑事司法阶段,则直接关系到环境行政执法与刑事司法能否有效衔接的问题。2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》6条、2006年最高检等多部门联合出台的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》4条等法源均规定了行政执法机关将涉嫌犯罪的案件移送给司法机关时应当同时移送有关涉嫌犯罪的材料,根据《刑事诉讼法》52条第2款之规定,在行政执法中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,均可以作为刑事证据使用。

但是,行政执法阶段获取的证据材料如何作为刑事司法阶段的证据使用,以及立法没有例举的证据类型是否可以作为证据使用,仍然存在立法缺陷。对此,理论界存在不同认识。有学者认为,对于书证、物证、视听资料等本身属于客观存在的原始资料,一般不具有可恢复性,只要经过司法机关核实后即可作为刑事证据使用;但是对于犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解、证人证言、被害人陈述这些言辞证据而言,在取证时难以排除证据提供者主观因素的影响,因而应当由司法机关重新提取后才可以作为证据使用。[7]有学者认为,对行政机关获取的各种证据材料原则上不能直接作为刑事证据使用,并应区分不同证据形式进行转化。对物证、书证等具有较强客观性的实物证据可以经过“核实”后作为刑事证据材料使用;对当事人陈述、证人证言、鉴定意见等言词证据原则上作为非法证据予以排除,然后依据刑事诉讼法律规定重新收集,但存在例外情况如当事人或证人死亡、下落不明等不可抗力无法重新收集时,经审查行政机关收集的言词证据与现有刑事证据吻合且能相互印证,则可以作为刑事证据材料使用。[8]也有学者认为,在行政执法中获取的书证、物证等实物证据,可以视为司法机关依法获取的证据而直接转化为刑事诉讼证据;对于鉴定意见、检验报告等专门性证据材料,只需由司法机关作出要式程序审查即可确定是否可以作为刑事诉讼证据使用;行政执法中获取的言词证据则原则上要求司法人员重新收集,确因有不可抗力但经公安机关查证的,也可以作为刑事诉讼证据。[9]还有学者认为,行政执法机关收集的证据本身符合刑事诉讼证据的实质性要求,作为刑事证据使用时的证明效力没有问题,但是法律应明确行政机关合法收集的证据必须经过公安机关调取后可以作为刑事证据使用。[10]可见,行政执法获取的证据能否乃至如何适用于刑事司法活动中,是环境行政执法与刑事司法有效衔接中必须解决的重要问题。

(三)检察监督乏力

环境犯罪案件能否及时有效地从行政执法阶段转入司法阶段,是刑事司法程序能否及时启动的前提,也是环境行政执法与刑事司法能否有效衔接的关键。检察院作为我国法律监督机关,理应在环境案件两法衔接中发挥有效监督作用。但环境案件的特殊性和现行法律制度的不健全,使得检察院的监督职能形同虚设,监督权缺乏应有的力度。司法实践中,检察监督通常表现出被动性,即对于具体案件需要有关单位或个人进行举报、反映后才能进入检察监督范围。但大部分环境犯罪行为所表现出的隐蔽性、复杂性使得其被及时举报或反映的可能性很小,尤其是多数环境犯罪案件缺乏具体的被害人,群众基于个人安危的考虑,举报或反映的积极性不高,检察监督的启动就更为困难。据此,有学者指出,能够进入检察监督视野的环境犯罪案件主要包括三类:一是有直接或明确被害人的案件,二是引发群体性事件的案件,三是引发群体疾病或重大污染事故的案件。[11]但是,环境犯罪属于公害犯罪,第一类案件在司法实践中极少,绝大多数环境犯罪案件都缺乏具体被害人;第二类和第三类案件均属于造成严重后果的社会影响力极大的案件,办案机关都会高度重视,检察监督的实质作用不大。其结果是,那些需要检察监督深度介入的环境案件,由于不能及时进入检察监督的视野范围而无法得到有效监督。

实际上,检察机关的法律监督职能在实践中主要发挥在刑事、民事和行政诉讼中,体现在司法实践领域。而检察机关在行政执法领域的监督作用往往徒有其名,无监督之实。在我国三大诉讼法中,均规定了检察机关对于法院的生效裁判享有抗诉权,对于审判人员的违法行为可以提出检察建议,启动追责程序;检察机关对于公安机关在刑事诉讼中的侦查行为可以直接进行监督,对于公安机关不立案的案件可以要求公安机关说明不立案理由;对于公安司法人员在办案过程中存在违法犯罪行为的,可以由监察机关依法进行调查。而在行政执法领域,检察机关对行政机关是否移送涉嫌犯罪的案件、公安机关对移送的案件是否立案,往往只停留在做出检察建议或意见上,行政机关和公安机关不采纳检察机关的建议时缺乏强有力的制约和监督机制。此外,在当前检察机关的人力、财力仍然依靠地方支持的情况下,检察机关监督权的行使会受到地方政府的干涉。从地方经济利益的角度考虑,检查监督职能的发挥也会大打折扣。

三、两法衔接机制的完善路径

环境违法与犯罪行为在客观上都是对生态环境的侵害行为,在社会危害性上表现出量变到质变的渐进特点,这就决定了行政执法与刑事司法的内在统一性和相互衔接的可能性。解决两法衔接中的突出问题,才能保障环境行政执法与刑事司法的有效衔接。

(一)健全环境刑事立法

针对当前存在的一些行政处罚与刑事处罚衔接不畅、以罚代刑等现实问题,一些学者将其归责于实体法律规定的不足。我国现行行政法律中的刑事罚规定都是依附于刑法典的散在型立法方式,通常只规定行政犯罪行为依照刑法典的规定追究刑事责任,这种原则性或援引性规定导致刑罚的设定形同虚设,使得刑法典失去规范性、犯罪构成失去统一性。据此认为,我国可以借鉴国外行政刑罚制度,直接在行政法律中规定罪名和法定刑等内容。[12]笔者认为,在行政法律中直接规定刑罚规范,会使得相关规定具有更大的灵活性和更强的针对性。但是,这种主张势必会造成各种行政法律中都大量存在刑罚条款,如何保证其与刑法典的统一与协调就成为很大问题。况且,刑法修正案和司法解释作为完善和补充现行刑法典的重要方式,在对行政刑法的修订中发挥着有效作用。以《刑法修正案(八)》规定的污染环境罪为例,对其重大污染环境罪的构成要件进行了重大修改,并且《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》详细地规定了污染环境罪的具体构成要件,对两法衔接具有明确的指导意义。当前两法衔接不畅在立法上的不足,无需通过单行刑法予以解决。通过刑法修正案和司法解释对犯罪构成要件进行修订和补充,对现有立法不足予以完善即可解决这一问题,而且能够保证刑法规范的统一性。

在具体罪名设置上,应当将生态环境不受侵害作为环境犯罪所保护的法益,将致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果仅作为量刑情节予以考虑,对“擅自进口固体废物罪”、“环境监管失职罪”等罪名的构成要件进行完善。在

我我我什么都没做
  ······

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【注释】                                                                                                     
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