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【期刊名称】 《法学家》
执政党与人大立法关系的定位
【副标题】 从“领导党”向“执政党”转变的立法学阐释
【英文标题】 Location of the Relation between the CCP and People's Congress Legislation
【作者】 封丽霞【作者单位】 中共中央党校
【分类】 其他【中文关键词】 政党 执政党 领导党 议会立法 人大
【英文关键词】 political party;ruling party;leading party;congress legislation;people’s congress
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 107
【摘要】

本文以考察执政党与人大立法关系为主线,以加强我国执政党的立法职能作为出发点,首先阐述了中国执政党与人大立法关系的现状与存在的问题,然后分析和总结了西方政党与立法关系的规律和特点,最后结合从“领导党”向“执政党”转变的历史大背景,从理论上对于当前我国执政党与人大立法关系的定位与重构加以探讨。

【英文摘要】

on the background of the transformation from the“Leading Party”to the“Ruling Party”,the relation between the CCP and People’s Congress should be emphasized and re—oriented properly.This article tries to illustrate the present situation of the relation between the Chinese ruling Party and State legislation.Under the enlightenment of the characteristics of western party and legislation,this paper put forward several standpoints on handling and approaching the relation between the CCP and People’s Congress from a theoretical perspective.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109380    

议会立法,在西方政治舞台上始终是一种极其尖锐和令人瞩目的政党现象。在西方政党政治中,政党作为表达和凝聚各种公众意志和政治势力的中介力量,扮演着一种十分积极活跃的核心“立法者”角色,其影响渗透到议会立法的每一个环节。现代政党对于公共权力的控制也正是从其对立法机关的控制开始的。在中国共产党实现从“领导党”向“执政党”转变以及建设现代法治国家的进程中,如何认识和厘清执政党与国家立法关系的现状与存在的问题,探讨西方背景下不同的执政党理念对于议会运作和立法过程的影响,并从中获得加强我国执政党立法职能的某些启示,理应成为法学界亟需关注的一个重要话题。

一、中国执政党与人大立法关系的现状以及存在的问题

不管学者们对“政党”这个概念作出如何五花八门的定义,但在有一点上人们已基本达成共识,即政党区别于一般性利益集团的重要标志就是,它以实现反映其意识形态的政纲为天职和目的。但是,政党从其本质而言只是一个政治性团体,它无权把自己的政纲直接付诸实践。因此,政党必须在通过选举获得政权之后,凭借其执政或参政的地位,通过议会将其党纲转化为国家法律和政策,并凭借国家的行政权力和司法权力将其付诸实施。从这个意义上说,立法过程在一定意义上就是政党政治纲领的规范化、条文化和具体化过程。政党正是充分运用议会这样一个舞台充当国家与社会之间的联结纽带,以及连接国家立法机关与民众之间的桥梁,使得立法民主的内在理念转变为社会民主的外在实践。可以这样夸张地说,如果把国家立法比喻为一个有血有肉的躯体,那么政党就是支撑这副躯体的骨架。如果说国家立法这一躯体有着坚强的意志的话,那么政党的政治纲领则是这种意志的灵魂。

就执政党的内涵而言,当代中国背景下的“执政党”与西方的执政党理念存在着诸多差异。在我国,人们通常将“执政党”与“领导党”概念合为一体,这是我国执政党概念的首要特征。即是说,西方国家执政党主要是直接管辖国家最高行政大权的政党,而我国执政党实现的是对全部的国家政权机关、社会组织以及社会生活的领导权,是领导国家的党,是居于领导地位的执政党。当然,从狭义上讲,执掌国家行政大权也是我国执政党最经常、最直接和最艰巨的任务。由于集领导党和执政党两种政治属性于一身,我国执政党的地位高于西方国家执政党,权力同样要大于后者。当前,我国“执政党”概念的丰富内涵,决定了它在代议机构和国家立法过程中的地位、组织形式、运作方式以及在与国家立法机关的关系上呈现出诸多不同于西方的特点:

(一)就执政党在人大中的地位及其确定方式而言

与西方政党在议会地位的确立有所不同的是,国外的政党是通过竞选,在议会中获得多数议席,或是取得总统大选成功才能确立其执政地位。中国共产党作为我国的执政党是历史形成和人民选择的,是以宪法形式确定的。在我国是先有执政党,党领导人民取得政权,然后再建立人民代表大会。因此,我国是先有执政党再有人民代表大会。在国家政治生活中,人民代表大会服从执政党的领导,执政党的地位高于人民代表大会。这是中国的国情。从法律理论上说,人民代表大会是国家权力机关,在宪法和法律上的地位是最高的,执政党应在宪法和法律允许范围内活动,其执政行为必须纳入法治轨道。而国外议会,特别是早期产生议会的国家,是先有议会再有政党,议会孕育和培养了政党,也是政党主要的栖息之地。所以,理所当然,政党不可能获得超出议会之上的地位。政党只能通过议会向政权靠拢,它必须服从于议会的形式。

当代中国各党派在国家立法机关——人民代表大会中的关系,从根本上说不是西方意义上的多数党与少数党、执政党与反对党的关系问题,而是中国共产党居于领导的执政党地位、各民主党派处于参政党地位,即执政党与参政党的关系问题。明确中国执政党与参政党的地位,是理解当代中国立法机构中党派关系的前提。一般来说,中国共产党为了实现其执政的地位和作用,其党员要占人大代表总人数的二分之一强。与西方政党主要通过本党议员作用于议会立法过程一样,我国执政党也主要通过执政党领导人在人大中担任领导职务,执政党党员人大代表占据人大及其常委会成员的绝大多数等方式,保证执政党及其政府提出的议案和立法意见能得以顺利通过。历届全国人民代表大会的构成说明,中共党员的全国人大代表一般约占总代表人数的65%左右,8个民主党派成员及民主人士的人大代表约占17—19%左右。[1]这样的比例就保证了中国共产党在全国人大的绝对领导优势和主导地位。此外,在全国人大常委会委员和委员长会议组成人员中,中共党员无疑总是占绝对多数。例如,八届全国人大常委会会议由20人组成,其中11人是中共党员(55%),7人是民主党派(35%),2人是无党派人士(10%)。当时的全国人大常委会有134名成员,其中81人(60.4%)是中共党员。[2]根据党章的要求,人大代表以及人大常委会委员中的中共党员必须遵守党的纪律,发言和表决都不能违反党的方针、政策、决议、指示。而且,“代表……首先是党员,不能因为当了代表就可以不遵守党纪。党当然不能对所有代表发号施令,但作为党员,不管你是代表也好,政府组成人员也好,都得按党的方针政策办事。”[3]这在客观上就非常有利于形成中国共产党在立法机关中的支配地位,使执政党意志顺利地上升为国家意志。

(二)就执政党在人大中的组织形式与活动方式而言

与西方国家政党通过议会党团实现对立法的控制相比,当代中国各政党在人大的活动方式也非常独具特色。在中国各级人大中,除了中国共产党作为执政党在人大常委会设有“党组”的政党组织之外,所有党派都没有建立自己的党团组织,更没有督导员和议会领袖此类的人物。来自党派的人大代表,与其他非党派代表一样,不以党派身份出现在人代会上,而主要以地区性人大代表团的组织形式参与国家立法,发挥他们作为人大代表的作用。

为什么不在人大设置党团组织来实现中共对人大的领导呢?[4]对此的一般解释是:人大代表不是由各党派竞选产生的,中国的人大不存在执政党与在野党的区分与较量。人大代表不论属于哪一个党派,都是在本地区代表团中参加活动。那么,无论什么党也就没有必要在人大建立自己的党团组织。自1954年我国建立人民代表大会制度以后,中共党组织直接指挥人大工作的形式在很长一段历史时期没有发生变化。后来,由于毛泽东在1958、1959和1962年几次强调实行国家政权机关的“一元化”领导,中共党组织直接指挥代议机构的问题就变得尤为突出。这在表面上看起来似乎是在加强党对人大的领导,以一种直截了当、迅速快捷的领导方式来指导国家立法工作,但实际上这种做法在相当长的历史时期给我国人民代表大会制度建设和国家立法工作带来相当多的负面影响,其中最突出的问题就是人大制度难以正常运转,人大权力的权威性受到严重破坏,国家立法工作长期停滞不前,以至于形成“党高于人大”、“党大于法”、“党法一体化”或是“以党代政”、“党政不分”的局面。[5]

1979年之后中国开始了一场深刻的经济与政治体制改革,人民代表大会的制度建设也得到恢复与发展。从目前的实践来看,执政党对于人民代表大会的领导体制表现为“直接”和“间接”两个方面。直接领导,即执政党就国家重大问题以及中央国家政权机关的领导人选,直接向人民代表大会提出建议案,经由人大主席团提请人大会议或人大常委会审议通过。间接领导,主要是通过人大中的中共党组发挥。具体到人大,主要建立了这样一些执政党的组织形式,比如在人大开会期间,大会和各代表团建立中共临时党组。各代表团党组的主要活动及其责任主要是:敦促代表们准时到会;组织中共党员代表积极参加会议的各项活动;说服党员代表支持执政党的建议和决策;必要时召开本代表团内部会议,解释工作报告或相关立法提案的主要观点,讨论相关问题并形成较为统一的意见。[6]这种临时性党组有助于在人大立法过程中形成一种良好的组织化关系,建立人大与执政党之间、以及人大代表与执政党之间的“组织依赖”。不能给市场做人工呼吸

根据现行党章规定,在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组,由该机关中负责工作的党员组成;党组成员不由党员代表大会产生,而是由批准党组成立的上级党委指定,党组成员服从上级党委的领导。因此,在我国,无论是立法机关,还是行政机关和司法机关均有常设性的各级党组存在。现阶段,执政党对于立法过程的指导很大程度上是通过建在人大常委会的党组来实现的。执政党为了实现对人大立法的领导,在人大常委会建立党组或党委。党组或党委由党中央或地方同级党委批准成立并受它的直接领导。党中央或同级党委可以直接向人大常委会党组发布指示,交办任务,并对其进行指导和监督。各级人大常委会党组也自觉接受本级党组织领导,主动向党中央或党委请示、报告工作,在人大立法过程中贯彻执政党意图。但是,需要说明的是,党在人大常委会设置的党组并不是履行西方意义上的执政党职能的议会党团,而是党行使其对人大领导权的组织设施。

从决策意义上说,党中央和地方党委高于全国人大和地方各级人大常委会中的党组。党中央和地方党委通过全国及地方各级人大常委会中的党组来领导人大的工作。然而,从法律意义上说,则是人大及其常委会的决定高于党委的决策。如果人大中的党组织与党员干部发现地方党委的决策违反宪法和法律,就不能强行贯彻这个决策,而是应向党委反映,修正这个违宪或违法的决策。需要强调的是,各级人大常委会党组只是本级人大常委会的政治核心,而不是一般领导,因而不能对人大常委会发号施令。党组不能包办或代替委员长会议或主任会议。人大常委会党组通常只是根据党中央或党委的意见和主张,向委员长会议或主任会议提出建议或议案草案,经委员长会议或主任会议讨论研究之后,作为正式建议或议案提交人大常委会。通过这种方式,作为执政党的最高领导层与代议机构之间就能够做到上传下达和紧密联系。

(三)就执政党在人大立法程序中的作用而言

从全国人大及其常委会的立法程序来看,作为执政党的中国共产党对立法过程的主导作用,主要通过以下途径或方式得以体现:

第一,执政党向全国人大提出重大立法建议和确定一定时期的立法方针和工作重心。

比如我国1954年以来的每次修宪,都是由中共中央政治局先提出修宪的建议案,在中央全会上讨论通过之后,由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表接受,再向全国人大提出正式的宪法修改草案。全国人大及其常委会在一定时期的宏观立法规划和立法重点,通常也是根据中共中央的全局布署和建议确定的。如1995年中国共产党十四届五中全会通过了《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》,国务院根据这个建议,广泛征求各方面意见,制定《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要(草案)》,提请1996年3月召开的八届全国人大四次会议审议,这次会议经过审议通过此纲要,从而确定了我国国家立法“九五”期间的工作重心以及1996年至20t0年间立法发展的远景目标。[7]

第二,执政党对政治、经济和行政方面的重要法案要进行事先批准和审查。

从我国政治实践来看,全国人大及其常委会审议的法律,凡带重大原则性质的,事先应报党中央批准;执政党党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题,而不是立法事项的具体细节。党中央对重要法案立法过程的介入可以区分为四种情况:(1)宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案,在提请全国人大审议前,都须经过党中央政治局(或党委)与中央全会的审议;其他法定机关提出的修宪议案,也需经全国人大常委会党组或全国人民代表大会党的领导小组报送党中央审定,最后依法定程序提请全国人民代表大会审议;(2)政治类法律,在起草前应由全国人大常委会将其立法思想和原则呈报中共中央审批;(3)政治类法律和重大经济、行政类的法律草案,在提交全国人大或常委会审议前,由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批后再提请人大全体会议或常委会进行审议通过;(4)中共中央对法律起草工作实行统一领导,凡由全国人大及其常委会起草的法律,一律由全国人大党委会党组报中央审批,其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的,也由全国人大常委会党组统一报中央审批。

第三,执政党通过向国家立法机关推荐重要干部来实质影响立法过程。

要实现执政党对立法工作的合法化,一个重要而公开的途径就是向国家立法机关“推荐”或“选派”重要领导干部。通过这种形式,执政党不仅增强了它对立法的影响力,而且也实现了对国家立法部门的合法领导。“作为国家机构的首长,可以不接受党委的命令;作为党员,不能不接受党委的命令”。[8]根据“党管干部”原则,全国人大常委会以及地方各级人大常委会的领导成员,应主要由执政党从其党员中选拔。以全国人大及其常委会为例,直接由中共中央委员会推荐的干部名单包括委员长、副委员长,秘书长、副秘书长及委员,专门委员会的主任和副主任。

(四)就执政党与人大的关系而言

在我国,执政党与国家政权机关之间实现了紧密地结合,国家机关与执政党的关系一直处于“形式与内容”的状态。就同一政党统一行使立法权、行政权和部分司法


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