查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《华东政法大学学报》
行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?
【英文标题】 Political Responsibility of Administrative Supervision
【作者】 沈岿
【作者单位】 北京大学宪法与行政法研究中心、教育部人文社科重点研究基地{教授}
【分类】 行政法学【期刊年份】 2017年
【期号】 2【页码】 5
【全文】法宝引证码CLI.A.1223309    
  目次
  一、责任、应责与政治应责
  二、事后问责与绩效考核
  三、行政监管规则的制定
  四、代议机关的专题询问
  五、结语:政治应责得其所、就其位
  摘要:“应责”不同于“责任”,有回应和惩戒两个维度,侧重于关系的、动态的过程。行政监管的政治应责是行政机关(特别是其首长)为其管辖范围内的工作绩效,向人民及其代表机关应责,向执政党应责,以及在科层体制内向上级应责。以号称“建立最严格法律责任制度”的食品安全领域为例,重大事件事后问责、政府绩效考核、监管规则制定过程公众参与以及代议机关专题询问,都在用不同形式表现着政治应责,但仍存在重要不足、难以达到充分有效,若对其关切和推动不够,或会成为整个监管责任体系的木桶短板。
  关键词:行政监管;应责;问责;政治应责;食品安全
  2015年10月1日,新修订的号称“史上最严的”《食品安全法》(以下简称“食安法”)正式施行。[1]较之1982年的《食品卫生法(试行)》、1995年的《食品卫生法》以及2009年的《食品安全法》,这一定位当然并不为过,尽管有点噱头味道。而且,“建立最严格的全过程监管制度”和“建立最严格的各方法律责任制度”,也确实是修法者的主要思路。其中,最严格的法律责任制度,包括“综合运用民事、行政、刑事等手段,对违法生产经营者实行最严厉的处罚,对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责,对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。”[2]
  新法实施仅历一年有余,目前尚难以从经验实证的维度评判其效果。在这期间发生的诸如重庆查获涉及3亿元的地沟油案、上海曝光假冒婴幼儿乳粉事件、网络外卖平台食品安全把关不力、多地出现医疗垃圾制成餐具等问题,[3]并不能简单地归结为新法仍然无力。如同食品安全形势不会因为一部最严厉法律的出台就在短时间内出现骤然扭转一样,一直以来被诟病甚多的食品安全监管体系和机制,也同样不会因为“最严肃问责”的警告,而发生明显的改观。
  不过,未来的缺位并不影响根据既往经验和逻辑,对新食安法建立的监管责任体系的可能实效进行分析和预判,以发现其中法律预设效果实现的关联因素。2016年,全国人大常委会委员长张德江亲自担任组长、率领全国人大常委会执法检查组,对湖北、内蒙古等地开展食品安全法实施情况的检查,[4]之后形成的观察指出:“从查处的一系列大要案来看,一些地方政府的领导对食品安全的重视程度不够、责任落实不够,对食品安全形势认识不到位。”[5]可见,食品安全监管是否依照“最严之法”得以加强和完善,并真正监管到位,在相当程度上取决于地方政府“关键领导”[6]的意识和行动。那么,食安法有没有足以对“关键领导”施加压力的应责机制,以使其充分提升对食品安全监管的重视程度,从而成为促进食品安全监管的关键(如果不是唯一的话)动力呢?
  为回答这一复杂问题,有必要以适当的概念工具,对食安法建立的政府监管责任体系,及其所嵌入的由超越食安法的更多规则塑造的政府责任体系,进行分解和整理:分解不同类型的应责,整理它们之间的关系。否则,笼而统之地以“最严肃问责”看待食品安全政府监管责任,容易忽略其中微妙的应责运作机理,在实践中可能造成应责的失位、错位或越位,影响责任体系的实效。
  本文的目标就在于,引入“政治应责”这一概念工具,发现和分析在“最严肃问责”体系中,地方政府及其“关键领导”政治上为人民生命、健康而担纲责任的可能性和现实性。具体展开的思路是:首先对责任、应责和政治应责,给出本文的理解和界定,以形成之后论述以及与读者沟通的概念基础;进而结合事后问责与绩效考核、行政监管规则的制定、代议机关的专题询问三个情境,展开这些情境中政治应责的现实图景;最后达致的结论在于,食品安全监管的政治应责过程并不是缺位的,但的确在一定程度上是“跛脚的”,需要予以相应的完善,才能改进“最严肃问责体系”并使其真正发挥预期的作用。当然,政治应责机制之形成和成熟,需要较长时期的摸索、稳定、变动和发展。
  与此同时,本文也希望借此表达,法学、行政法学对行政机关依法行政、依规范行政的关切,不应忽视行政责任体系中不可或缺的政治应责部分,否则,只会在法律与现实的巨大鸿沟前徒唤无奈。
  一、责任、应责与政治应责
  本文无意也不可能全面完成食品安全监管责任体系的分解与整理,而是把焦点集中在“政治应责”上,对这一传统行政法学研究甚少、但确实关乎政府监管实际效果的环节进行探索。出于论证和交流所需,此处首先给出笔者理解的“责任”“应责”和“政治应责”的涵义。
  (一)责任“
  责任”一词的一种惯行用法是将其指向,当事者因违反行为规范(法律的、纪律的、道德的等),而应当承受的不利后果(即惩戒)。特殊情形下,当事者虽未违反行为规范,却造成他人正当利益损失,并因此承受弥补损失的后果,此通常所谓无过错责任原则下的救济。该词的更大范围内使用不仅限于惩戒或救济意涵,还包括当事者依据行为规范而应当承担的作为或不作为之义务(即分内之事)。类似“保证食品安全、诚信自律,是食品生产经营者的责任所在”“组织开展食品安全风险监测和风险评估,乃国务院卫生行政部门的责任所在”的表达,即含有分内之事的意涵。
  在我国的法律话语体系里,刑事责任、民事责任多定位于惩戒或救济,这一点较为明显,无需赘言。而“行政责任”的定义,较早时期在是否包括“行政管理相对方违反行政法律规范的责任”的问题上存有争议。肯定观点视行政法主体或行政法律关系主体为行政责任主体,故行政主体及其工作人员和行政管理相对人皆在该词射程之内。否定观点则将行政管理相对人排除在外,认定行政责任只是由行政主体及其工作人员承担。然而,无论肯定论还是否定论,都比较倾向于惩戒或救济意义的行政责任,指向行为违法或不当或造成损失所引起的法律后果。[7]近来的行政法学教科书体系,或者不再专门撰述行政责任,而仅论及实质属于惩戒或救济责任的行政赔偿、行政补偿,[8]或者仍然延续更多在惩戒或者救济意义上的行政责任论。[9]
  因此,尽管广义的“责任”含有第一性的分内之事和第二性的不利后果之意,但常见的用法指向后者,尤其是在法律话语和沟通体系里。
  (二)应责离婚不离婚是人家自己的事
  “应责”是笔者对英语单词“accountability”的翻译,在我国,更流行的译词是“问责”。在英语世界中,“应责”并不是一个得到充分开发的成熟概念,其意义飘忽不定,外延模糊,内在结构是令人困惑的,[10]很难用精准的语词对其进行定义,[11]对于不同的作者和读者而言,其有着不同的含义。[12]不过,就其广义而言,应责指的是如下一种关系,在其中,一个个人或机构及其完成任务或职能的情况,受到另外一个个人或机构的监督、指挥,或者后者可以要求前者提供信息或行动的正当性理由。[13]
  “应责”可谓是一个双维度的概念。一个维度是回应(answerability),向某人应责意味着有义务去回应后者提出来的任何令人不愉快的问题,往往是说明自己已经做了或未来准备做什么以及为什么这样做。另一个维度是执行(enforcement),向某人应责也同时意味着必须为自己的不当行为接受后者的惩罚和制裁。
  如果用一句话定义“应责”的话,那就是:若A有义务向B汇报A过去或未来的行动和决策,提供行动和决策的正当理由,并在出现处理不当时接受惩治,A就是向B应责的。[14]在民主制中,应责意味着作为整体的人民是最终的公议论坛(forum),每个公务官员和公务机构都必须与特定的公议论坛保持对话,如果他们没有履行特定的职责,就要面临一些具体的后果。[15]
  因此,尽管“应责”在不同论者笔下有着多样的定义,但其毕竟存在最低共识。首先,应责就是回答问题,就是向有正当权利要求其提供说明的他人提供说明。就此而言,应责是一个关系概念,连接应该提供说明的人和有权被提供说明的人。另外,作为一个关系概念,它还连接着代理人和代理人履行任务所服务的他人或者受到代理人履行任务影响的他人,所以,这种关系很多时候被描述为代理人—主人关系、代理人—受众关系、行动者—公议论坛关系等。最后,应责是一项有后果的活动,略带夸张地说,“应责就意味着惩罚”。[16]
  本文之所以未追随我国语境中普遍的“问责”译法,并非有意标新立异,而是在承认“问责”和“应责”乃“accountability”这块舶来硬币之两面的基础上,更希望凸显应责者的视角。“问责”一词在字面上更容易形成主人、被代理人、受益人的视角,直接含有“询问”“追究”的意涵。而“应责”一词更多站在代理人、行动者的立场,含有“回应”“担责”的意涵。更何况,“问责”在现实中的使用,还往往落在惩戒的维度上,以至于论及问责,必想到追究责任,而忽视或轻视了“回应性”维度。
  可见,虽然“责任”与“应责”有时可通用,且因为使用者的定义各式各样,增加区分它们的难度,但是,二者还是存在基本差异。“责任”侧重于分内之事、惩戒或救济的静态确定,“应责”更侧重于关系的、动态的回应和担责。透过“责任”可以定位某个个人或机构的规范角色——应当为或不为什么以及行为失当的不利后果,却在无意之中假定了该后果的必然实现,而把该应然后果转变为现实所需要的关系结构和展开过程,放在了视野的盲区。关系结构和展开过程,既不是落在分内之事的最初配置状态,也不是落在惩戒或救济的最后追究形式,而是在两端之间。对此的观察和研究,更易接近责任能否实现的实际,减少对责任实现及其预期效果的当然想象。
  (三)政治应责
  就像“应责”的定义存在多样化,对“应责”的分类也是如此。而且,同样的类型学术语,其所指也并非完全一样。择例言之,有横向应责和垂直应责、政治应责和法律应责的区分,以及较为新颖的社会应责和对角应责。[17]也有政治应责、官僚应责、身份应责、专业应责、绩效应责和慎议应责的分类。[18]由于划分类别的主要功能是在家族类似中辨识和研究不同特征的成员,故目的决定分类的选择和建构。如前所述,本文意在从“政治应责”切入,对食安法建立的“最严肃问责”体系进行剖析,以预估其可能的实效。而政治应责同特定国家的政治、法律结构和过程有着密切关联,所以,它在本文有着特定的意涵。
  “政治应责”在此是指行政机关(特别是其首长)为其管辖范围内的工作绩效,向人民及其代表机关应责,向执政党应责,以及在科层体制内向上级应责。
  首先,公共行政向人民应责,是任何立足于民主理论或原则的政制之中公共行政的合法性(legitimacy,也译“正当性”)所系,公共行政的地位就是执行作为主权者的人民的意志。就此而言,人民是主人、被代理人,公共行政是执行者、代理人。公共行政应当回应人民提出来的问题,汇报其工作业绩,不能令人民满意时当受惩戒。由于人民现实的分散存在,需要有汇聚并集中表达其意愿、想法或问题等的机构,其中,最具理论完整意义的也就是人民的代表机关(又称代议机关)。这里存在“公共行政→代议机关→人民”的应责链条(以下简称A链条)。当然,公共行政不通过代议机关而直接向人民应责,也是可能存在的,典型的如民选总统,有争议的如公众参与的行政。本文将“公共行政→人民”的应责链条称为B链条。
  其次,在政党政制之中,无论是多党轮流制,还是一党执政制,公共行政的政策和重大决策,极大程度上受执政党的影响。执政党或者担忧未来选举中被人民选下(在轮流制中),或者担忧执政绩效不佳而失去民心和公信(在一党制中),都会要求公共行政在某种程度上向其应责,从而建立“公共行政→执政党→人民”的应责链条(以下简称C链条)。只是,公共行政向执政党应责的程度,取决于特定政制中执政党的科层组织严密程度及其介入公共行政的广度和深度。在我国,执政党对公共行政的控制较为严格,党政一体特征显著,向执政党应责也自然在政治应责范畴之内。
  最后,在行政科层体制内,下级对上级之间的应责关系,只要是法律(人民意志)要求其如此的,就不是简单的内部关系,也不是仅仅关乎行政系统如臂使指的运作效率。如果公共行政在整体上是向人民应责的,上下级之间的应责,也势必关联到对人民的应责,哪怕是非常间接的。在此意义上,“下级→上级→人民”的应责链条(以下简称D链条),决定了下级对上级的应责同样可以归属于政治应责的范畴。只是,不同的政治体制和文化,这种关联的具体体现及其程度,注定是不同的。
  以集中制为特点的我国行政科层制,基本犹如“子母套嵌结构”。更大的母体(上级)套着也罩着更小的子体(下级)。由于没有非常清晰的层级分权,也就没有形成下级主要对本选区内人民负责、只在受托执行上级任务时才对上级负责的关系。相反,下级对本选区人民的应责,更多地还要仰仗上级对下级的监督;下级应责的“涟漪效应”会波及上级乃至最高级。加之党政一体的结构特点,下级对上级的应责甚至最终关乎整个执政党和行政系统的执政绩效和对人民的承诺。这一点典型地体现在中央对地方的监督中。例如,在2003年和2008年先后发生的劣质奶粉事件和三聚氰胺奶粉事件中,监督问责的启动,都离不开“党中央、国务院的高度重视和部署”。[19]因此,可以基本断言:在我国语境下,C链条和D链条是高度重合的,可称之为“C+D链条”。
  二、事后问责与绩效考核
  回到前文提及的“关键领导”对食品安全监管的日常重视问题,对此,新的食安法有没有建立有效的“关键领导”应责机制呢?或者,有没有与更大范围内存在的行政应责体系融为一体,促进“关键领导”更加积极地关注和重视食品安全监管问题以回应人民对食品安全的需求呢?通过观察可知,目前的食品安全重大事件的事后问责制度,以及对地方政府领导的行动有着指挥棒作用的绩效考核,并不足以使“关键领导”为食品安全监管向人民承担充分而有效的政治责任。
  (一)事后问责
  如果“关键领导”对食品安全监管重要性缺乏发自内心的认同和支持,那么,强有力的应责机制或可促使其感受压力,进而提升其重视程度。表面上看,新食安法的确在数量上增加了地方政府及食品安全监管相关部门的责任条款。[20]其中,真正有可能具体而实际地涉及县级以上地方人民政府行政首长责任、而不是原则性规定负责制的,[21]主要是第117条和第142条。第117条第2款规定:“地方人民政府未履行食品安全职责,未及时消除区域性重大食品安全隐患的,上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。”第142条规定:“违反本法规定,县级以上地方人民政府有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职:(一)对发生在本行政区域内的食品安全事故,未及时组织协调有关部门开展有效处置,造成不良影响或者损失;(二)对本行政区域内涉及多环节的区域性食品安全问题,未及时组织整治,造成不良影响或者损失;(三)隐瞒、谎报、缓报食品安全事故;(四)本行政区域内发生特别重大食品安全事故,或者连续发生重大食品安全事故。”
  这些规定透露出的是发生重大食品安全事件后的问责威慑,并且与更基本、更广阔范围的领导干部问责制框架是保持一致的。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办发[2009]25号,以下简称《领导问责暂行规定》)第5条第2项,“因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的”,“政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的”,党政领导干部会被问责。
  立足于重大食品安全事件[22]的事后问责制,对“关键领导”在食品安全监管方面的意识和行动会有何影响呢?鉴于可运用的规范本身以及已有的经验,该问责制具有以下五个特点。
  第一,偏向于在出现食品安全问题或事故之后的追责,而不是事前、事中的应责监督。如前所述,“应责”本义对应的是“询问—回应—追责”模式,若该模式能够得到日常性的应用,无疑较之纯粹的事后追责,对“关键领导”的督促作用更强。
  第二,追责的启动只在“造成严重后果或者不良影响或损失”的情况下发生。这不仅容易形成较大、较为灵活的是否追责的裁量空间,也容易形成“不必居安思危、不见得问到自己头上”的投机心态,更是忽略了防患于未然的常规监督的重要性。
  第三,追责对象没有具体明确而精准的指向。无论是食安法中的“主要负责人”,还是《领导问责暂行规定》中的“党政领导干部”,都包括但并不限于地方政府正职和副职的行政首长。这就使得在食品安全监管资源的配置和使用方面有着决定性作用的“关键领导”避责或免责的可能性加大。[23]
  第四,追责程序开启主动权在于党政系统内部,尤其是来自上级对下级的督察。分析表明,上级对下级的监测松紧影响着下级监管的效率。[24]而上级的监测松紧又在相当程度上依赖于两个因素:一是负责的德性;二是民意的压力。在出现重大食品安全事件时,人民以弱势的“受害者”和分散的“监督者”形象出场,一时公共舆论所形成的民意压力,肯定会让上级慎重考虑是否追责、如何追责。但是,更具决定意义的因素还是在于负责的德性。因为,当民意是散在的、无法有效及时转化为“权力间监督”或具有终极意义的“投票权”,是否要回应民意的主动权仍然在于与下级有着利益牵连且许多时候需要依靠下级执行任务的上级。[25]
  第五,事后问责缺乏全过程的透明。在见诸媒体的食品安全事件问责事例中,更多得到透露的是事件造成的后果以及为此被追究责任的官员,而较少揭示就此事件“询问”官员和官员“说明”的过程。或许,这个过程根本不存在,追责只是为了寻找平息民议的“有罪者”;或者,这个过程是现实存在的,只是进行内部消化,而有意不为民众所悉。可想而知,若对安全事件的成因缺乏全面了解,人民何以知晓“关键领导”可能存在的问题,又怎能使其真正地政治应责?
  (二)地方政府的绩效考核
  现实中,有可能对地方政府“关键领导”的行动发挥指挥棒作用的,还有地方政府的绩效考核体系。[26]2012年,《国务院关于加强食品安全工作的决定》(国发〔2012〕20号)明确,“上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。发生重大食品安全事故的地方在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。”这是“首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容”,从而备受关注。[27]这一举措反映中央政府对食品安全的高度关切,也的确应验了我国政府绩效考核的“重心不是处分,也不是对领导干部
  的表现进行监督,而是要转变他们的态度和行为”。[28]然而,即便如此,也还是在前述的时隔4年以后的全国人大执法检查中发现地方政府领导重视不够的问题。
  更进一步,这又牵扯到地方政府绩效考核中食品安全权重问题。必须承认,地方政府领导需要关切和考虑的事项非常繁杂,食品安全仅仅是其中并不占有举足轻重地位的一项。这与“民以食为天、食以安为先”的民谚所给人的食品安全为头等大事的想象是不符的。以《四川省人民政府市(州)政府目标管理办法》(川府发〔2014〕26号)为例。四川省各市(州)政府的考核共设有三个等级的指标:一级指标分为“职能职责”“自身建设”和“重点工作”三项,各占一定比重,履职情况占70%;二级指标是在一级指标下进行细分,比较确定的是“职能职责”和“自身建设”下的分项,“重点工作”的二级指标是灵活机动的;三级指标又是在二级指标下的分项。食品安全的考核主要体现在三处:一是作为众多三级指标中的一项指标;二是发生特重大食品安全事故的,该项指标不计分;三是可能因为食品安全问题而受到中央和省级政府批评、主流媒体曝光且报道属实的以及未完成上级指派任务的,予以扣分(详见表1)。
  表1 四川省市(州)政府绩效考核指标

┌─────┬─────┬──────────────────────────┐
│一级指标 │二级指标 │三级指标                      │
├─────┼─────┼──────────────────────────┤
│职能职责(7│宏观调控 │包括地区生产总值增长率;规模以上工业增加值增长率、服│
│0%)    │     │务业增加值增长率;地方公共财政收入增长率、税收收入占│
│     │     │地方公共财政收入的比重及变化率;全社会固定资产投资额│
│     │     │、社会消费品零售总额增长率、外贸进出口额;地方政府性│
│     │     │债务率和新增债务率;高新技术产业总产值、淘汰落后产能│
│     │     │任务完成率等                    │
│     ├─────┼──────────────────────────┤
│     │公共服务 │包括城镇新增就业人数、城镇登记失业率;民生支出(含教 │
│     │     │育科技、医疗卫生、文化体育、劳动就业和社会保障等)占 │
│     │     │公共财政支出的比重及变化率;城镇居民人均可支配收入增│
│     │     │长率、农村居民人均纯收入增长率等          │
│     ├─────┼──────────────────────────┤
│     │市场监管 │包括行政审批事项按时办结率;居民消费价格指数涨幅;食│
│     │     │品药品总体合格率等                 │
│     ├─────┼──────────────────────────┤
│     │社会管理 │包括安全生产重特大事故控制数、生产经营性事故死亡控制│
│     │     │数;社会治安状况满意度、实有人口登记管理率;人口自然│
│     │     │增长率、符合政策生育率;规模性群体性聚集事件零发生、│
│     │     │依法管理藏传佛教寺庙(阿坝州、甘孜州考核内容)等   │
│     ├─────┼──────────────────────────┤
│     │环境保护 │包括单位地区生产总值综合能耗下降率;主要污染物总量削│
│     │     │减;灰霾污染削减及饮用水源保护;耕地保有量等    │
└─────┴─────┴──────────────────────────┘
不接我们电话 也不给拒接原因
  

┌─────┬─────┬──────────────────────────┐
│自身建设(1│依法行政 │包括法治政府建设推进情况;依法行使行政职权情况等  │
│0%)    │     │                          │
│     ├─────┼──────────────────────────┤
│     │廉政建设 │包括廉政建设责任制落实情况;行政纪律和作风建设规定执│
│     │     │行情况等                      │
├─────┼─────┴──────────────────────────┤
│重点工作(2│根据省委、省政府当年重大决策部署研究确定5项左右         │
│0%)    │                                │
├─────┴────────────────────────────────┤
│备注:1.发生重特大食品药品安全责任事故,相应指标不计分。2.受到党中央、国务院│
│通报批评,每次扣2分;受到省委、省政府通报批评,每次扣1分。被新华社、人


  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1223309      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多