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【期刊名称】 《中国应用法学》
职业法官配套薪酬改革研究
【副标题】 以京津冀协同发展下的法官精英化进程为视角
【英文标题】 Studies on the Reform of Supportive Salary System for Professional Judges: in the Perspectives of Elitization of Judges in the Context of Coordinated Development of Beijing, Tianjin and Hebei
【作者】 宋鱼水吴园妹卢爱媛
【作者单位】 北京知识产权法院{副院长}北京知识产权法院审管办{法官}北京知识产权法院审管办{法官助理}
【分类】 法院
【中文关键词】 精英化;法官职务序列;薪酬改革;京津冀协同发展
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 71
【摘要】

建立法官单独的职务序列及其符合法官职业特点的配套薪酬体系是司法改革的题中之义,也是在京津冀协同发展进程中,推动法治建设所不可回避的基础性问题。随着法官从大众化到职业化再到精英化的转变,有必要重新审视现有的法官职务序列和薪酬制度,并根据京津冀的实际情况制定符合地区特点的法官薪酬标准,逐步缩小法官工资差异,最终实现三地法官薪酬的统一。

【全文】法宝引证码CLI.A.1224813    
  一、溯源:特定历史条件下形成的法官管理制度
  我国法官职业的形成并非一蹴而就。1948年,陕甘宁边区政府开始推行审判和检察分离的制度,在司法部内部设置专门的审判机构。在考评标准方面,政治素养、抗战表现、执行政策法令情况、业务工作情况和服从上级领导的情况最为重要,这意味着政治性和行政性是当时司法职业的重要特点。
  在当时的历史条件下,这样的司法职业特点起了非常积极的作用,但同时不可避免地存在一些弊端,并影响着新中国成立之后的司法体制。随着阶级斗争的主题逐步被经济建设所取代,司法审判的专政职能有所弱化,而独立性、中立性的特点逐步强化,法官的职业特点也开始显现。法官的行政身份逐渐淡化,转而体现出专业化、职业化和正规化的趋势。
  从1951年《人民法院暂行组织条例》将法院直接纳入行政机关的管理序列,到1954年《宪法》将法院与行政机关分开,并明确提出“人民法院独立进行审判,只服从法律”;从1995年的《法官法》正式颁布,明确规定法官职务等级序列,到1997年《法官等级暂行规定》《评定法官等级实施办法》明确了“法官等级是表明法官级别、身份的称号,是国家对法官专业水平的确认”,并据此将法官等级分为四等十二级;以及2011年《法官职务序列设置暂行规定》取代《法官等级暂行规定》对法官按照法官职务序列进行管理(与法官职务序列变迁相关的规范性文件见表1)。从上述法律规范性文件的颁布来看,法官职业化进程正在不断推进,但职业特点并不突出,与行政级别和法院级别仍存在千丝万缕的关联,特别是法官的职务等级高低仍与其所在的法院级别紧密相连。例如,基层人民法院的法官等级中,审判员为四级高级法官至四级法官;中级人民法院的审判员是三级高级法官至三级法官;高级人民法院的审判员是二级高级法官至二级法官。低级别法院的法官很难晋升到高的职务等级。
  表1

┌────┬────────┬──────────────────────┐
│时间  │规范性文件名称 │主要内容                  │
├────┼────────┼──────────────────────┤
│1951年 │《人民法院暂行组│第10条规定:“各级人民法院(包括最高人民法院│
│    │织条例》    │分院、分庭)为同级人民政府的组成部分,受同级│
│    │        │人民政府委员会的领导和监督。”       │
├────┼────────┼──────────────────────┤
│1954年 │《宪法》    │第78条将法院与行政机关分开,并明确提出“人民│
│    │        │法院独立进行审判,只服从法律。”      │
├────┼────────┼──────────────────────┤
│1995年 │《法官法》   │第七章以专章的形式规定了法官职务等级序列,即│
│    │        │“法官的级别分为十二级。最高人民法院院长为首│
│    │        │席大法官,二至十二级法官分为大法官、高级法官│
│    │        │、法官”,并规定“法官的职务等级的确定,以法│
│    │        │官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩│
│    │        │和工作年限为依据。”            │
├────┼────────┼──────────────────────┤
│1997年 │《法官等级暂行规│明确了“法官等级是表明法官级别、身份的称号,│
│    │定》([1997]50号│是国家对法官专业水平的确认。”还规定了法官等│
│    │)       │级根据法官的职务编制,法官分四等十二级。  │
│    │《评定法官等级实│                      │
│    │施办法》(法[199│                      │
│    │8]       │                      │
│    │135号)     │                      │
├────┼────────┼──────────────────────┤
│2005年 │《公务员法》  │将法官纳入了公务员序列,与行政机关工作人员一│
│    │        │样,按照公务员的方式进行管理。根据《公务员法│
│    │        │》的规定,公务员职务分为领导职务与非领导职务│
│    │        │。                     │
├────┼────────┼──────────────────────┤
│2011年 │《法官职务序列设│法官按照法官职务序列进行管理,法官职务层次依│
│    │置暂行规定》(中│法按等级设置。               │
│    │组发[2011]18号)│                      │
└────┴────────┴──────────────────────┘

  二、蜕变:法官精英化进程中的职业特征
  (一)从大众化走向职业化
  在《法官法》实施以前,法官队伍在构成上包括了相当数量的复员军人、司机、警卫等,领导中也不乏一些不具备法律专业知识的行政官员。这种人员构成在组织纪律、政治素养等方面具有一定的优势,在解决矛盾方面也发挥了一定的积极作用,但随着社会经济的发展,法官对法律规则的运用能力逐渐突现,使得以传统方式形成的队伍越来越难满足现实的需求。
  随着《法官法》的施行、法学高等教育的推进以及国家统一司法考试的实行,使得大量具有法学专业知识的人员充实到法官队伍中,逐渐实现了法官队伍从大众化到职业化的转变。随着部分复员军人的陆续退休,在经济发达地区的法院中,法官队伍已基本实现了职业化。同时,值得关注的是员额制给法官职业化所带来的影响[1],员额制的推行,一方面,使得现有法官的数量有所减少;另一方面,则对法官素质提出了更高的要求,使法官精英化成为一个较为明确的职业方向。
  从大众化到职业化再到精英化,是我国法官队伍的必经之路。如果说从大众化到职业化是法官队伍的第一次飞跃,那么职业化到精英化则是法官队伍的第二次飞跃。在职业化和精英化的双重要求之下,我国的法官队伍准入门槛更高,数量限制更严格。从根本上说,这取决于司法作为裁判权的本质属性,司法不仅是权力运作的过程,而且需要具备法律知识和专业技能的职业法官才能胜任,而不能仅满足于朴素的是非善恶观。因此,一名职业法官不能只是懂得现行法律规范的法律工匠,还必须是具备一定理论思维的研究人员。
  法官职业化是构建法律职业共同体进程中的必然趋势。无论是法官、律师或者法律学者,均需以一定的专业知识作为职业基础,这就意味着共同体成员的知识结构应当是相同的。法律职业共同体知识结构的“同质化”使得不同的法律人士对于同样情形的案件能得出大致相同的判断,这直接关乎司法的统一性和稳定性。除知识结构上的“同质化”外,相同配套机制的建立也是职业共同体形成的基础,如合理的晋升机制和薪酬体系等。都拉黑名单了,还接个P
  (二)在案件中塑造法官职业特征
  2008年至2012年的五年里,地方各级人民法院受理案件5610.5万件;2013年为1421.7万件;2014年为1565.1万件;2015年为1951.1万件。案件数量不断增长,其中涉及人身损害、劳动就业、教育、医疗、住房等涉及民生类型案件比重将近1/3,其余类型的案件多为刑事案件和经济案件(包括商事案件和知识产权案件)。[2]与此同时,逐步形成的案例指导制度使法官对裁判规则的运用成为其重要的职业能力。
  一方面,化解社会矛盾需要法官具备一定的法律知识和丰富的生活经验;另一方面,法官在规则导向方面的作用也日益突出。如2015年,各级人民法院审结一审商事案件334.7万件,同比上升20.3%;审结一审知识产权案件12万件,同比上升10%,在研究解决产业结构调整所涉法律问题,以及促进规范网络知识产权发展方面发挥了重要作用。案件的审理与法官的成长相辅相成:一方面,具有专业素养的法官有效地解决了案件争端,化解了各种矛盾;另一方面,大量案件的审判也促成了法官的成长和逐步成熟。
  三、矛盾:行政职级与区域差异对法官职业化的影响
  (一)行政职级与法官职业化
  以直辖市的中级法院为例,行政级别在结构上呈现如下特点:一般院长为正局级,副院长为副局级,庭长为副处级或正处级,其他大部分为科级或科员。只有领导岗位和数量极少的资深法官才能达到处级以上,金字塔结构明显(见图1)。在一个单位,行政职数相对固定,即局级等行政职级的数量基本固定,很难有所突破,这一特点同样适用于基层法院。稳定的金字塔式的行政级别和已趋成熟的公务员薪酬体系,对法院内部秩序的稳定具有非常积极的意义,有助于维护司法裁判的统一性。
  (图略)
  图1
  从现有数据来看,46.92%的法官位列公务员序列中最低的科员级,处级及以上的法官仅占5.16%,其中副处级3.95%,正处级0.98%,局级以上的仅占0.23%(见图2)。通过对照法官的年龄与职级发现,法官的职级晋升也十分缓慢,35岁以下的法官科员占65.20%,而40岁的中年法官主体还是正、副科级,甚至80%的50岁以上资深法官仍然是科级干部。[3]
  (图略)
  图2
  从总体上看,被调查法官月收入不到5000元的占80.53%,甚至有27.41%的法官月收入不足3000元,而月收入超过8000元的法官,仅占3.09%。法官的月平均收入约为4223元,年收入仅为50712元(见图3),比2014年城镇非私营单位在岗职工年平均工资还少5000多元。另外,还有30.49%的法官租房或者与父母同住。
  (图略)
  图3
  关于法官的收入情况,就全国平均水平而言,一名新晋升的法官每月工资在3000至4000元,一名新入职的在编司法辅助人员工资为2000至3000元。[4]就北京市而言,一名科级法官每月工资约在5000至6000元左右,处级法官每月工资约在7000至8000元左右。从工资构成上来说,主要包括职务工资、级别工资、生活津贴和工作津贴等。上述收入是包括津补贴等在内的全部收入。
  从上述图表可以得出以下结论:从行政级别上来看,绝大部分的法官是科级以及科员;从收入上来看,绝大部分的法官收入不到5000元。当前,我国法官的收入由其行政级别来决定,但行政级别之间的提升异常艰难,而且实际上,各个行政级别之间的差距只有1000至2000元左右。
  现有的法官职务等级与法官薪酬的关系几乎可以忽略不计。不同职务等级的法官在待遇上的差别主要体现在每个月的审判津贴上。按照《关于实行法官审判津贴的通知》不同等级法官的审判津贴标准从180元到340元不等,每个等级之间相差不超过30元(见图4)。在现有经济条件,尤其是考虑通货膨胀的因素下,不同等级法官的审判津贴几乎没有差别。
  (图略)
  图4
  总体而言,行政级别仍是法官薪酬差距的最主要依据。较之国外的法官,我国法官收入水平之低自不待言。从最低工资标准来看,以北京市为例,2013年某中院一名法官(副科级)月薪约4700元人民币,北京地区2013年的最低工资标准是1400元人民币,2012年度的职工月平均工资为5600元,北京法官的月薪仅是本地最低工资标准的3.35倍。大多数国家法官的薪金均高于同级别的公务员,而且更有保障。以美国为例,根据“全国州法院中心”2012年的统计,美国50个州的基层法院法官人均年薪为13.08万美元,上诉法院法官为14.07万美元,最高人民法院法官为14.69万美元,美国联邦地区法院法官月薪是本国最低工资标准的11倍。[5]
  比较其他法律职业人,“西部省会城市刚入职的年轻律师起薪为3000多元,工作满5年之后,多数律师会开始拿年薪,至少10万元起步;一名刚毕业的大学生应聘到企业法务时月薪均在4000元以上,多数企业会根据效益分发年终奖金等福利,年薪大概10万元。而具有法院工作经历、拥有丰富审判经验的离退休法官,在大企业获得年薪50万元很正常;法学院教授除了领取作为教师的报酬外,还可以兼职做律师或者外出授课等,其年薪至少10万~20万元。”[6]在经济发达的城市,律师和企业法务的收入更高。比如,2010年北京律师人均年净收入就已经达到16.4万元。[7]
  另外,国外法官在其他职业保障方面都享有较高待遇。在日本,法官均参加医疗保险,法官本人只负担个人医疗费用的10%和家属医疗费用的30%。此外,在住房和交通等方面,法官也享有十分优厚的待遇。[8]而在我国某些一线城市,房价动辄四、五万,仅仅依靠法官的微薄收入,根本无法解决住房问题。从上述统计可见,将近1/3的法官仍然租房或者与父母同住,即使已购住房的,工资的绝大部分甚至全部都要用于偿还按揭贷款。由于我国法官可支配的剩余收入较少,一旦出现重大的家庭变故,可能导致家庭生活陷入困境,加之法官非社会亟需保障的低收入人群,这使得法官成为游离于市场和社会保障之外的“夹心层”。
  (二)地域发展不平衡与法官职业化
  根据相关统计数据显示,从发展水平看,北京综合指数及分项指数均明显优于津冀。[9]由此可见,京津冀三地发展极不平衡。京津冀一体化发展的目标,意味着京津冀地区政策互动、资源共享、市场开放被纳入到体系化、全局性设计中。京津冀区域幅员辽阔,经济发展不平衡由来已久。津冀面临着产业转型升级的瓶颈,人民法院的作用是为京津冀协同发展提供优质高效的司法服务和保障。这必然离不开专业化、正规化和职业化的法官队伍。最高人民法院在《关于为京津冀协

  ······
会让它误以为那是爱情


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