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【期刊名称】 《行政法学研究》
新世纪我国行政立法的发展趋势
【英文标题】 Developing Tendency of Administrative Legislation of China
【作者】 袁曙宏李洪雷【作者单位】 国家行政学院北京大学法学院
【分类】 法理学【中文关键词】 新世纪;行政立法;趋势
【文章编码】 1005—0078(2002)03—006—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 6
【摘要】 新世纪我国行政立法呈以下七大趋势:中央与地方行政立法权限的划分将进一步明确;行政立法对社会关系的调整趋于谦抑;立法内容愈益体现人权、自由、平等等价值取向;受全球化的影响愈益深刻;立法程序逐步完善;对行政立法的司法监督更为有效;行政立法的技术将更加科学。
【全文】法宝引证码CLI.A.113033    
  
  法律、行政法规、地方性法规和规章共同构成了我国宪法统领下的社会主义法律体系。其中行政法规和规章的制定统称为行政立法。改革开放20多年来,我国行政立法迅猛发展。据统计,至1999年底,国务院制定的行政法规846件,国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定规章30 000多件。[1]行政立法调整的社会关系涉及国防、外交、公安,海关、司法行政、财政、税收、审计、劳动、人事、金融、保险、民商、对外贸易、邮电、教育、城乡建设、科学、文化、卫生、民政、环保、监察、行政复议、民族事务和计划生育各个方面。除国家主权等极为有限的领域外,国家生活、经济生活和社会生活的各个方面,很难找到不受行政立法调整的领域。行政立法已成为国家法制体系中的重要组成部分。
  但是,我国行政立法在取得突出成就的同时,也存在着诸多问题,如权限划分不甚清晰,程序规定有所欠缺,监督机制不够健全等,这些问题引起了学术界和决策层的重视。2000年3月15日经九届全国人民代表人会第三次会议审议通过,并于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》),从多方面对行政立法进行了规范,在对行政立法权限的确定、法律规范的适用规则和裁决机制、行政法规的监督等方面也有了很大的突破,从而在一定程度上健全了我国的行政立法制度。但是,无庸讳言,这离完善的行政立法制度所需要的规范化、科学化和民主化等要求尚有一定差距。当然,我们无意对《立法法》提出过于严苛的要求,因为《立法法》对行政立法的规范,仅是我国行政立法走向完善的开始而非终结。我们认为,随着我国市场经济体制的逐步完善和加入WTO,我国新世纪行政立法制度的发展将在整体上呈现出下列七大趋势。
  一、中央与地方行政立法权限的划分将进一步明确
  我国改革开放以来,总体呈现着中央权力逐步缩小、地方权力逐步扩大的特点,其中一个重要表现就是地方的立法权限,包括行政立法权限逐步扩大。这种取向从整体上看有利于地方积极性的发挥,但也要防止对国家法制统一所可能造成的损害。因此,寻找一个中央和地方都能接受的立法权限划分方案是健全我国立法体制的必然要求。《立法法》对解决中央与地方立法权限的划分问题作出了尝试,但还远未彻底厘清。笔者认为,从我国社会的发展趋势看,应当在维护国家统一、安全和稳定的前提下,给予地方更多的自主权;在保证法制统一和政令通畅的前提下,逐步强化地方的立法(制定地方性法规和规章)职能和行政职能。从宪法原理上讲,应当将中央与地方事权的划分,作为中央与地方立法权限和行政权限的基础。凡应当由中央管理的事务,例如国防、外交、国家安全、货币、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能,一律由中央行使立法权,地方不得行使立法权,或地方仅在中央授权的范围内行使立法权;而凡应当由地方管理的事务,则由地方立法,中央不再行使立法权,或仅进行框架立法。[2]
  二、行政立法对社会关系的调整将趋于谦抑
  所谓谦抑,就是指缩减或压缩。[3]行政立法的谦抑,包括行政立法调整广度及其规制强度的缩减或压缩。具体来说,行政立法的谦抑性应当体现在如下几个方面:
  1.行政立法对私人(包括公民与法人)权利与自由的干预应当符合比例原则。比例原则的实质在于要求行使国家权力的手段与目的之间保持均衡。比例原则不仅约束行政权,而且约束立法权,是一个具有宪法位价的法律原则。行政立法兼具立法性和行政性,也是比例原则所规制的领域。通说认为,比例原则包括三个下位价的子原则:[4](1)适当性原则。要求行政立法权的行使必须适合于实现特定的公益目的。根据相对清楚的公益目的的要求,行政立法中所提供的手段如果能有效达成其所要达到的公益目的,即为初步符合适当性原则。(2)必要性原则。又可称为最少侵害原则,指行政立法权对私人权益的影响不得超越实现正当目的的必要程度,意即在适当性已满足之后,在所有能够实现公益目的的方式中,必须选择对私人权益损害最小、影响最轻微的方法,也就是为了达到某个公益目的,有多个手段可以选择,应当选择给私人权益造成损害最小的手段。必要性原则实际上是手段与手段之间的比较与取舍,“必要”指的是对不可避免的侵害,行政机关只能选择损害最小、为达到目的已无可避免的侵害手段来实施。至于在诸手段取舍时究竟以什么作为判断标准,日本学者田村悦一提供了三个将必要性原则具体化的标准,值得借鉴。第一,为保护公益可以采取命令或禁止性的行政行为时,原则上应选择禁止性行为,因为二者相比较,后者对公民权益侵害一般较小。第二,为追求公益而有多个等值手段可供选择时,除有紧急事态等特别情形外,原则上赋予相对人选择权,通过尊重当事人的自由选择,能在主观层面上将侵害减至最小。第三,如果当事人能提供与干预行政行为具相同法律效果的方法时,在此范围内,应避免采取行政机关强制作成行政行为的方式。[5](3)狭义比例原则,又称衡量性原则,是指在所有能达到某一行政立法目的手段中,侵害私人权益(不利益)最小的手段所造成的损害仍然超过该目的所追求的公益时,则该目的就不值得追求,应当放弃。它与前两个原则的不同之处在于,它不受预定行政立法目的的限制,如果被干预的基本人权价值超过行政立法目的所要追求的价值,则可能推翻对该目的的追求。狭义比例原则强调的是公益目的涉及的利益与采取某手段涉及的私人利益之间应合乎比例,要对二者作权衡、取舍,而且此时可不受原因目的的限制。因此,狭义比例原则本质上就成为利益衡量的代名词,[6]随着我国对人权保障力度的加强,行政立法需要贯彻比例原则。
  2.行政立法对市场经济的干预需要进行成本收益的分析,不能无限制地干预。从国内外行政立法情况看,行政立法的扩张,很大程度上是行政机关希望运用立法手段解决市场失灵、加强市场干预的结果。实践表明,这往往会造成社会资源的大量浪费,使行政立法的成本远远高于收益,也即出现政府失灵的状况。管制经济学认为,政府是否对经济进行干预,要经过三个步骤的检验:其一是必须证实市场失灵确已发生;其二是检验政府管制确实能减少不合理的资源配置;其三是必须证明管制政策的潜在效益足够为行政成本并可能导致无效配置的市场干预开脱“罪责”。[7]美国规章制定程序中的成本收益分析与这一理论基本符合,这对我国行政立法极具启发意义。我国目前很多行政立法体现的仍然是计划经济体制下国家与社会一体化、政府无限制地干预经济、社会的观念。为保证我国市场经济的健康发展,推进我国市民社会的发育成熟,倡导行政立法的谦抑性非常必要。
  3.对于权力机关通过制定法律、地方性法规、作出决定以及法院通过判决、裁定、司法解释可以调整的社会关系或解决的法律问题,行政立法不宜加以规范。鉴于权力机关代表民意的广泛性及其立法的权威性,对于时机已经成熟的重要事项,行政机关应提请权力机关制定法律、地方性法规或作出决定;对于法律、地方性法规或人大决定中已经规定的事项,没有必要为了形式上的完备而在行政立法中照搬照抄;对于法律、地方性法规或人大决定的规定,特别是民事商事方面的规定中不确定法律概念等需要解释的问题,应尽可能由人民法院通过判决、裁定或司法解释加以解决,而没有必要一律由行政机关加以统一规定,以免造成行政权超越立法权和干预司法权,损害立法的科学性和司法的权威性。
  三、行政立法的内容将愈益贯彻现代法的价值取向
  人权、自由、平等、安全和秩序

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