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【期刊名称】 《行政法学研究》
论社团章程的法律调控
【作者】 孟鸿志【作者单位】 中国煤炭经济学院法律系
【分类】 法律社会学【中文关键词】 社会团体;章程;法律调控
【期刊年份】 2001年【期号】 3
【页码】 31
【摘要】

社团章程作为一种行为规则调整着一定范围的社会关系,承担着诸如规范、制裁和执行等职能,与法律及法律秩序有着千丝万缕的联系。社团章程必须符合合法性、合理性和明确性三个要件,我国目前的社团章程存在着任意性、超越性和失控性等弊端。对社团章程进行法律调控,主要包括完善相关法律制度、确立对章程的法律审查制度以及对章程制定的监督制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.112972    
  
  社会团体是公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体既是一种群众的结合体,又是一国社会的重要组成部分。改革开放20年来,我国的社会团体得到快速发展,已广泛存在于社会生活的各个领域和各种层次,在社会发展中举足轻重。据民政部统计,截止1998年底,全国共有社会团体16.5万个。[1]从总体上看,我国社会团体发展是健康的,其在促进社会主义民主政治建设和市场经济体制建设过程中发挥着越来越广泛的积极作用,然而,我国社会团体在发展中也暴露出一些问题,在内部突出表现为以章程为主的社团内部管理机制不健全,在外部则主要表现出社团与法律秩序的复杂关系,甚至是矛盾和冲突。有学者把目前的社团分为三类,即“注册社团”、“挂靠社团”和“非法社团”。[2]这三类社团都不同程度地与法律秩序构成紧张关系。[3]如有些注册社团超越法律范围活动,医药协会通过收费进行“名医”认证活动便是一例;一些挂靠社团虽有挂靠单位,但不履行登记手续,甚至超越单位内部范围在社会上开展实际活动;非法社团与日俱增,其中有的在政治、经济、宗教、民族等领域从事破坏活动,等等。出现上述问题的原因固然是多方面的,但都与国家在法律上管理疏漏,特别是对社团章程管理失控有着重要的关系。基于此种状况,笔者认为有必要从理论上探讨社团章程的法律调控问题。本文就此提出初步思路,以求教于同仁。
  一、社团章程的特殊职能及与法律的关系
  社团章程是指社会团体为了调整其内部关系,规范内部成员的行为而制定的具有明显的行为规则性质的文件或章程。社团章程是社会团体内部管理制度的核心。社团章程主要规范社会团体的宗旨、使命、社会团体组织机构以及社会团体的行为能力、社员的权利与义务等。社团章程依社会团体种类不同而有所不同,如从社会救济的角度分,社团章程可以有消费者组织章程、工会、合作社章程、中小企业行业协会、商会等联合体章程;从行政管理角度分,有注册社团章程、挂靠社团章程、法人社团章程、民间社团章程、人民团体章程、专业学会章程,等等。但无论哪种社团章程,其作为一种行为规则都调整着一定范围内的社会关系,承担着下列职能:
  第一,规范职能。所谓规范职能就是指社团章程具有规范人们行为的作用,它可设定权利和义务,指出可为、不可为、什么行为是提倡和鼓励的、什么行为是反对和禁止的。如某些学会、协会章程就规定会员必须按时交纳会费,会员必须服从会长或理事会的指挥的命令,鼓励会员为实现学会、协会宗旨而为的积极行为。此类规定的权利性准则或义务性准则是非常明确的,单从形式和规范过程看与法律规范没有明显区别,含有了法律规范中假定、制裁等有机构成部分,与法律规范不同的是保障机制和调整范围上的差异。
  第二,制裁职能。绝大多数社团章程在行文上都包括制裁性条款。有的关于制裁的主体、方式、程序规定得相当具体明确,如消费者协会章程、一些民主团体的章程都把制裁规定在专门的章节中。当然,绝大多数社团章程中的制裁条款针对的是会员违反章程的行为,制裁手段也没有超出法律的范围。但是,无论如何,社团章程的制裁制度或多或少会影响当事人在法律上的权利义务。
  第三,执行职能。社团章程的执行职能是诸种职能中最为重要的,因为正是这一职能使社团章程与法律有了不可分割的联系。执行职能是指社团章程应当依宪法、法律和行政法规而制定的并在一定范围内执行着法律的职能。正因为如此,法律一方面允许合理社团的存在并有相应章程,另一方面,法律把有些自己难于承担的职能赋予了社团及其章程。如《消费者权益保护法》就规定消费者协会可以依据有关法律,有效保护消费考的合法权益,而且把消费者协会视为消费者权益保护的专职机构之一。[4]小词儿都挺能整
  社团章程的上述职能尽管具有一定的法律性质,但它与法律制度中的规范、制裁、执行是不能同日而语的。就规范性而言,社团章程的规范性不具有社会普遍意义,而法律的规范性则是普遍的、全方位的。法律制度的制裁受国家强制力的保护,并以国家强制力为后盾,而社团章程中的制裁效力要弱得多。社团章程的执行职能是十分间接的,而法律制度中的执行则是直接的和现实的。社团章程由于承担着一定的社会职能,因而其与法律存在着千丝万缕的联系。笔者认为,社团章程与法律的关系主要表现在以下三个方面:一是从属关系。社团章程从属于国家立法机关和行政机关制定的法律、行政法规或规章。它不能脱离我国的法制大系统而独立于法律之外;二是补充关系。社团章程是对法律、法规和行政规章的必要补充。当社团内部的行为法律无法或没有必要直接调整时,社团章程就应承担起调整职能,以补充法律的空缺;三是贯通关系。社团章程和法律应当是一个事物的两个方面,两者都存在于国家这一统一体中,相互贯通。社团章程是法律、法规或规章的逻辑发展。社团章程和法律的这三种关系形态是我们研究二者关系,对社团章程进行法律审查的前提条件。
  二、社团章程的要件及目前社团章程存在的问题
  社团章程要纳入法制轨道,必须首先从理论上澄清社团章程的要件。笔者认为合理社团章程必须符合如下条件:
  其一,合法性。社团章程由于调整着一定的社会关系,因而其是否合法就成为是否合格的第一要件。社团章程的合法性要求社团章程的制定必须符合法律规定的程序;社团章程的内容不得违法,其制定宗旨、权利义务等都不能违反法律、法规或规章。尤其各类章程确认的制裁手段都不能超出有关法律认可的制裁形式。同时,“章程必须载明社员有自由选择退社或人社的自由条款,以此来约束社团的良性发展以及保护社员之人身自由不受社团强制。”[5]这也是社团章程能够产生“自治法”效力的前提。
  其二,合理性。合理性是对社团章程合法性条件的必要补充。它要求社团章程除符合法律原则外,还要符合公共利益和客观规律。各社团章程不能仅限于保护其内部成员的利益关系,最主要的是要和社会公共道德相一致。同时,社团章程在成员内部权利义务关系的确认上亦应合理。如关于协会经费的负担和分配,关于社团核心领导集团的权利、关于社团内部民主与监督的组织原则等等。市场经济条件下,社会团体的自主性越来越大,社会团体在参与市场的过程中要尽可能依客观规律办事,各社团章程的内容要充分体现市场规律。
  其三,明确性。一个合理的社团章程必须规定明确的宗旨,确定和认可的内容也应当是明确的。社会团体是社会成员参加市场经济和其他社会、文化活动的重要途径,因而各种社团都应有明确的活动目标、活动范围、活动方式。把明确性作为合理社团章程的要件,可以有效限定各社会团体的活动领域和权利义务范畴,不至于出现社团活动交叉性的弊端。
  从目前社团章程的现状来看,许多社

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