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【期刊名称】 《行政法学研究》
论公益诉讼
【英文标题】 On Public Interest Litigation【作者】 解志勇
【作者单位】 中国政法大学研究生院【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 公益诉讼;必要性;可行性;依据;实务问题
【文章编码】 1005—0078(2002)02—040—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 40
【摘要】

我国至今尚未建立起公益行政诉讼制度,使得许多公共利益在遭受违法行政活动侵害时,因没有人起诉及缺乏相应的法律依据而不能得到法律救济。从目前来看,建立公益诉讼既是必要的又是可行的,并有相关的理论根据和法律依据。此外,公益诉讼在当事人、管辖、受案范围、标的与诉讼费用以及判决形式方面均有不同于一般行政诉讼的特点。

【全文】法宝引证码CLI.A.113056    
  一、公益诉讼的含义和特征
  为了保护公共利益免受行政机关违法行政活动的侵犯,大多数国家如法国、德国、日本、美国、英国等都建立了公益诉讼制度。“此一制度具有以众人为耳目及其智慧协助确保行政合法,并扩大人民整体权益的功能。”[1]在我国,由于行政法的深入研究起步较晚,对保护公共利益的法律保障体系尚不健全,至今还没有建立公益诉讼制度,使得许多公共利益在遭受违法行政活动侵害时,因没有适格的原告人及相应法律依据,而不能得到法律救济或不能及时得到救济。所谓公益诉讼制度,是指特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益,依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。其特征是:
  第一,公益诉讼性质上属于行政诉讼。公益诉讼所要解决的是当事人因不服国家行政机关的行政活动而引发的行政争议,这类诉讼的被告也恒为行政机关,案件的性质属于行政案件。法院审理这些案件的目的是监督行政机关依法行使职权或履行法定职责,纠正、制止违法的行政活动,以保护公共利益不受行政机关违法行政活动的侵害。
  第二,公益诉讼的原告是特定当事人。公益诉讼的目的决定了它具有不同于其他类型行政诉讼(下文称为“一般行政诉讼或普通行政诉讼”)的当事人。一般行政诉讼当事人可以是受到行政行为直接侵害的公民、法人或者其他组织,也可以是利益受到行政行为实际影响的人,还可以是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人,“法律上利害关系”是指相邻权关系或竞争关系等。公益诉讼案件涉及到的往往是某一地区、某一阶层、某一行业的众多人群,甚至可能是普通消费者,是否每个人都可以以自己的名义向法院提起公益诉讼呢?考虑到个人对公益的代表能力、法院的承受能力等因素,通常只有法律规定的特定人具备起诉资格。如美国有的州由普通公民以“私人检察总长”的名义提起公益诉讼,德国联邦行政法院法专门规定了“公益代表人”,由行政法院中的检察官担任。我国台湾地区的公益代表人则由任何民众或获得法律特别授权的社团法人担任。我国的公益诉讼代表人,按照笔者的主张,应由人民检察院中设立的专门机构或法律授权的社会团体担任。与该案有利害关系的公民、法人等可以要求人民检察院提起公益诉讼,如果人民检察院拒绝起诉,则可以由该公民、法人以公益的名义起诉(性质上属于“推定的法律授权”,而无须法律再行专门授权)。
  第三,受到行政活动侵害的必须是公共利益,即诉讼标的是公共利益。有的学者曾主张,如果相对人的合法权益受到违法行政行为的侵害后,由于种种原因(如受到行政机关的压力等)不敢起诉,可以由人民检察院代表他提起“公益诉讼”。这种诉讼显然不是公益诉讼,因为检察院针对的不是公益,而是私人利益,实质上是支持诉讼。那么,应如何界定公共利益呢?我们认为,公共利益是指各种资源利益、公共设施利益、公有财产利益以及各种环境利益,环境利益具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等,如空气、饮用水清洁、噪音、学校环境、消费环境、社会治安环境利益等。这种公共利益一般表现为一种具有物的性质的利益,物上利益的受益人往往是不特定的,一般无法确知受益人的数量,且具体受益人及其数量,对公益诉讼意义不大。因而,行政机关侵害公共利益的行政活动一般是对物的行政活动。[2]对于根据一般特征可以确定或可以直接确定的人的利益,一般不视为公共利益,这种利益受侵害时,可由确定的当事人发动集团性一般行政诉讼。
  第四,公益诉讼的客体是行政机关行政活动的合法性。我国《行政诉讼法》第2条将诉讼客体局限于“行政机关的具体行政行为”的合法性,是不合理的,同时,也与其第11条所列举的各项受诉行为有不一致之处。《行政诉讼法》第11条第1款(2)项:“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”,可以提起行政诉讼。查封、扣押、冻结等行政强制措施一般不认为是具体行政行为,而是一种行政事实行为,是行政活动的一种情况。实践中大量存在行政事实行为侵害个人或公共利益的情况,如果将一部分行政活动排除在公益诉讼的受诉范围之外,是不明智的,也是违背法理的。所以,本文使用了行政活动一词来表述公益诉讼的对象。本文中,行政活动特指行政管理活动,主要包括行政行为和事实行为,不包括行政司法行为和行政立法行为等统治性行为。公益诉讼正是要审查这两类行政活动的合法性,对违法行政活动进行纠正,并对其后果进行救济。
  二、建立公益诉讼制度的必要性和可行性
  (一)必要性。
  建立公益诉讼制度的理由,在于更好地保护公共利益。近年来,我国各种侵害公共利益的案件时有发生,常常见诸报端或其他新闻媒体。但是,由于没有可靠的制度保障,被侵害的公共利益往往得不到救济,一方面不利于促进行政机关依法行政,也损害了行政机关作为公共利益代表人、捍卫者的形象;另一方面,从社会角度淡化了人们维护公共利益的积极性和热情。具体说来,建立公益诉讼制度的必要性主要体现在三方面。
  首先,建立公益诉讼制度是保护环境公共利益的需要。
  如上文所说,环境公共利益主要包括各种自然环境、人文环境、市场环境等,如空气、饮用水清洁、噪音、教育环境、消费环境、社会治安环境利益等。这方面的案例很多。如教育环境方面,据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道,某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所,且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生,因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为,要求文化局制止这种行为,遭到文化局的拒绝,遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书,利益没有受到实际影响为由,驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷,有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的,也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼,有的提起民事诉讼,结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于,我们没有可靠的公益诉讼制度。
  其次,建立公益诉讼制度是保护资源公共利益的需要。
  我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中,各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如,1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求,决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平,以便增加耕地的数量。几十年以来,周围群众引小清河里的水灌溉土地,发展渔业和多种经营,环境也得到极大改善,可谓受益无穷,对该河有十分深厚的感情。围湖造田的恶果是众所周知的,实践证明这是一个得不偿失的做法。群众多方寻求帮助,但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由,不予受理(笔者曾经于1997年向国家环境保护局、山东省环境保护局、河务局写过投诉信,但是都没有下文)。几年过去了,该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在,事关如此众多人民重大利益的事情,必定不会陷入像今天这样的被动局面。
  第三,建立公益诉讼制度是保护公共设施等公共财产利益的需要。
  有些行政机关的首长出于追求政绩的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”,而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护,酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”,建设葡萄园,发展“高效农业”。要保护上述公共利益,没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此,应尽快建立公益诉讼制度。
  (二)建立公益诉讼制度的理论和法律依据
  一方面,无救济即无权利,是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利,都预设、提供充分和合理的救济,而不论这种权利属于个人性质、集体性质还是国家性质的利益。另一方面,我们应当正视一个现实:行政活动,不可避免地会侵害公共利益。违法行政活动侵害公共利益的方式有三种:一是通过行政行为即行政作为的方式,如决定毁林开荒、围湖造田、以不合理价格出售国有或集体资产等;二是通过行政不作为的方式,如对公民请求制止污染环境行为,不予答复也不制止,纵容违法行为等;三是通过事实行为对公共利益湿害,如违法占用可耕地修建陵园等。我们因此可以得出结论,当作为公共利益的代表人的行政机关侵害公共利益时,我们必须找到另一个公益代表人进行追诉和矫正违法行政活动,以维护公共利益。
  从法律的角度来看,我国宪法确立了对国家、集体财产和自然资源进行保护的制度。第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”行政诉讼法虽然没有明确规定公益诉讼制度,但是传达出对行政诉讼应当保护公共利益和公共秩序的立法精神,这体现在第51条和第54条的规定中。第51条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变具体行政行为原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”自由处分诉权是当事人的基本诉讼权利,行政诉讼法为何冒天下之大不韪,剥夺公民的自由处分诉权的权利呢?根本原因在于,行政诉讼的目的除了保护公民、法人或者其他组织的合法权益之外,还要促进行政机关依法行政,维护公共秩序。第54条规定,在某些情形下,判决撤销或者部分撤销具体行政行为,并可以判决被告重新作出具体行政行为。作这项规定的意图是显而易见的。如果行政机关的具体行政行为违法理当撤销,但是,撤销具体行政行为可能给他人或公共利益带来不可弥补的损害,必须重作具体行政行为。另外,第11条规定的受案范围也隐含了对公共利益的保护:法院受理公民、法人或其他组织在下列情况下提起的行政诉讼,“(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”。(5)项中的“财产权”可以理解为包括公共财产。
  关于公益诉讼的法律依据问题,行政诉讼法也有一些不周延的规定。该法第2条规定:公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,可以提起行政诉讼。这一规定只将“私益”[3](即公民、法人或其他组织的合法权益)被行政机关的具体行政行为侵犯时,应给予的司法救济纳入了视野,而没有充分考虑当公共利益受侵犯,或个人不宜提起行政诉讼时,如何进行司法救济的问题。这显然是现行行政诉讼制度的一个疏漏。这一规定建立在这样一个基本逻辑之上:行政机关不会侵犯公共利益;或者公共利益可以分解为若干个数量不等的私益,当它遭受侵犯时,私益的主体自然会通过诉讼来保护自己。实践已经告诉我们,此论是站不住脚的。因为不论是行政机关的作为还是不作为,都有可能对公益造成损害,同时,并非所有公益都是若干私益的简单叠加,可以由私益主体自行寻求救济,实际上行政机关的许多行政行为并不是直接针对私主体,也就无所谓侵犯私益的问题。如行政机关下令在无人区毁林开荒,或者在不适宜的地点开办污染企业等。目前,我国行政诉讼法不允许私主体就该类具体行政行为提起行政诉讼,主要原因就在于这种错误逻辑。
  2000年3月最高人民法

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