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【期刊名称】 《行政法学研究》
审理行政机关不履行法定职责案件若干问题探讨
【英文标题】 Exploration of Several Issues concerning Hearing of Cases involving Administrative Agencies'Failure to Perform their Duties
【作者】 尹昌平【作者单位】 山西省临汾市中级人民法院
【分类】 法理学【中文关键词】 不履行法定职责;不作为;裁判度量
【文章编码】 1005—0708(2002)02—076—03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 76
【摘要】

不履行法定职责包括行政机关负有法定职责而“拒绝履行”和“不予答复”两种类型,但不同于不作为;要合理把握对不履行法定职责的审查度量,同时就所诉请救济的权益和起诉期限的确定应突出公民等诉权的保护。

【全文】法宝引证码CLI.A.113046    
  一、不履行法定职责的内涵
  不履行法定职责即所谓的行政不作为案件,其内涵来源于行政诉讼法,即《行政诉讼法》第11条第4项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝履行或者不予答复的”;第5项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”。
  由此可见,对申请颁发许可证和执照及申请保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的,属不履行法定职责的受案范围,而事实上行政机关都有广义或狭义的法定职责,作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织一旦要申请其履行法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复都可以引起行政诉讼。所以启动行政诉讼的不履行法定职责案件,其实际领域不仅仅局限于以上两项,所涉及的受案范围应更加宽泛。
  二、不履行法定职责不等于不作为
  行诉法第11条第4、5项之规定,就行政行为来说,仅表现在“拒绝履行或者不予答复”两种状态。暂且将“拒绝履行”称之为“不管”;将“不予答复”称之为“不理”。
  如果行政机关明确表示“拒绝履行(口头或书面)”,那么相对人对明确拒绝履行的行为起诉,是对行政机关已经作为的“不管”不服,诉讼对象应是具体的拒绝履行的行为,不能认为是行政机关的不作为,这种状况视为“作为”,在法理上已有定论。
  如果行政机关对行政相对人的申请和要求没有明确地以口头或书面形式表示拒绝履行,超过法定期限后也就可以归人“不予答复”的状态,行政相对人对这种“不理”不服,其诉讼请求明确所指向的才是行政机关不作为的行为。由此可见,人们常将不履行法定职责一概等同于行政不作为看待,实是一种误解。如当事人未辨析清楚,径直起诉,就会诉讼请求不明,法院若审查不严,可能会在审理与判决时导致诉判脱离,混淆行政争议的焦点。故当事人起诉时应将作为与不作为即“不管”与“不理”的诉请加以确认固定,不可笼而统之,一并以不履行法定职责诉而了之,判而结之。
  三、不履行法定职责裁判度量的把握
  如上所述,不履行法定职责的行为的把握,归根结底只能围绕行政法规定的“拒绝履行”和“不予答复”两种情形展开。如果当事人诉请的是“拒绝履行”即“不管”的行为,首先当然要由起诉人举证其申请行政机关作为的行为存在,其次才有可能深化审理行政机关如何拒绝履行的行为。从目前司法实践的情况来看,对起诉人需提交申请作为的证据不存异议,但就审判机关如何把握不履行法定职责“度”的理解不一。一种观点认为行政管理相对人申请行政机关履行法定职责,必须是法律、法规、地方性法规、规章确定的职责,其他规范性文件(包括行政机关内部规定、政务公开承诺)规定的职责不包括在内,也就是狭义的理解法定职责。且对“拒绝履行”行为的把握,要深至全部履行、最终履行、履行无遗的程度,否则不能称其“已经履行”。如行政管理相对人诉公安机关拒绝履行查处治安案件。一要审查是否是公安机关的法定职责;二要审查公安机关查处了没有;三要审查公安机关查处终结与否。仅仅审查到公安机关已经立案查处还不够,若已经拖延一年有余而未果的,不能称其为已经履行,仍可认定为拒绝履行(也就是说拖延履行等同于拒绝履行),应判决公安机关在一定期限内履行。另一种观点认为行政管理相对人申请行政机关履行法定职责,除了法律、法规、地方性法规、规章以外,其他更低层级的规范性文件,包括对内对外的政务公开等带有自我管束力且不违宪违法的承诺,均可视为法定职责,即广义的理解法定职责,这对监督行政机关依法行政、提高行政效率与落实为民服务承诺有利。审判机关在度的把握上,也只要具体审查到公安机关对此治安案件是否已经受理当事人的申请,是否已经立案查处即可,如果是,就应视为已经履行。查处不力、查处拖延、查处未果不属司法审查的法定范围,亦不能据此判定公安机关拒绝履行。公安机关行政效率低下,则属其内查自纠的问题。
  申言之,对行政管理相对人(相关人)申请行政机关履行法定职责,行政机关“不予答复”的案件,亦存在以上两种不同的观点,不予答复与答复迟缓、答复简略、答复未尽之异,形成了对法定条款的准确理解把握之争。
  笔者认为:从充分保护公民、法人和其他组织行使行政诉讼权利的前提出发,将“法定职责”的范围加以扩展,作广义引申,是有利于通过司法监督来提高行政机关依法行

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