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【期刊名称】 《行政法学研究》
荷兰行政强制法律制度简介
【英文标题】 An Brief Introduction to Holland's Administrative Enforcement Legal Institutions
【作者】 刘东亮【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 荷兰;行政强制;法律性质;立法规定
【文章编码】 1005—0078(2002)02—086—011【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 86
【摘要】

根据荷兰行政法学界的理解,行政强制有三方面的法律特征:行政强制属于行政制裁;行政强制是补偿性制裁;行政强制的目的是阻止违法。《荷兰行政法通则》对行政强制的立法规定集中体现在该法典的第五章,包括监督检查、强制措施和执行罚三部分。

【全文】法宝引证码CLI.A.113048    
  一、概述
  在我们探讨荷兰行政强制法律制度之前,有必要先简要介绍一下其法制背景。
  (一)荷兰政体形式
  荷兰的政体形式是君主立宪制。立法权由国王和两院组成的议会共同行使。行政权由内阁行使,内阁对议会负责。根据官方文件,荷兰首都是阿姆斯特丹,但荷兰政府和议会常设地在海牙。荷兰地方政府分为省、市两级。各省、市都设有自己的议会。省议会设有一个由五至六名议员组成的常设性委员会,作为省的行政委员会。省行政委员会拥有行政权,在议会闭会期间负责处理本省日常事务。省长是省议会的议长,同时又是省行政委员会的主席。省长形式上由女王任命(自1890年以来荷兰国王皆为女性),所以他又具有皇家专员的身份,作为女王在省里的代表,受命贯彻中央政府的指示。在行政体系上,市和省有着相I司的结构。市长由女王任命。市议会从议员中选出三至七人作为市政官,与市长共同组成市政委员会。市政委员会由市长任主席,负责本市日常行政管理工作。
  (二)荷兰行政法制
  荷兰属大陆法系,它的行政法兼受德、法两国行政法的影响,但也有某些自己的特色。长期以来,行政法方面的基本制度在荷兰虽然早已建立,但这些是由众多的议会法律、法规及判例法所规定,极不规范和统一。具体表现在关于听证、复议及申诉的要求、说明行政决定的理由等程序上,每个法律、法规都有自己独立的规定。除此之外,诸如正当行政的原则,虽然是行政机关在行政执法即履行其义务时应当遵守的执法标准,但这是由学说及判例所建立起来的不成文法,一直没有被正式立法。这使荷兰的行政法制显得特别繁琐混乱,无论对公务员还是对公民运用起来都极不方便。1983年,荷兰议会修改了宪法,修改后的宪法107条规定要统一行政法的基本规则。制定一部统一的行政法典被提上议事日程。为此,议会任命了一个负责此项工作的起草委员会。1987年,委员会将草案公布并征集意见;在作了一些修改之后,1989年,草案被提交议会;1992年,议会通过该法案;1994年1月1日,荷兰国《行政法通则》正式生效。[1]
  (三)《荷兰行政法通则》
  《荷兰行政法通则》是一部具有行政法法典性质的法律。[2]《行政法通则》对行政法不同领域里可以用一种共同方法所规定的事项作了统一规定,其内容覆盖了包括建筑及住宅法、税法、环境法、特别安全法等在内的几乎所有的行政法领域。它对从中央到地方各个不同级别的行政机关的行政活动都作了规定。最初,荷兰有不少学者,特别是税法学者对《行政法通则》规定这样广泛持有反对意见,但经过一段时间的施行,该法已被所有的人接受。
  制定一部包罗万象的行政法典,其立法上的困难是显而易见的。因此,尽管《行政法通则》的基本框架已经确定,但这部法律还尚未完成。《行政法通则》采用分阶段立法、分阶段生效的方式,其立法过程还在继续进行之中。[3]因而,它的体系结构尚未最后定型,章节序号不相连贯(缺章、缺节),当新的章节生效时某些既定章节的位置可能会被重新调整。目前本法包含以下各章:解释性规定(第1章);公民与行政机关之间的关系(第2章);关于行政决定的一般规定(第3章;第5节34—39条空缺);关于行政决定的特殊规定(第4章);强制执行(第5章;第1节空缺);关于异议和行政复议的一般规定(第6章);关于异议和行政复议的特殊规定(第7章);关于向法院起诉的特殊规定(第8章);关于行政机关的规定(第10章);附则(第11章)。[4]
  《行政法通则》生效以后,从中央到地方的许多法律、法规都根据《行政法通则》的规定作了修改。但是,除了《行政法通则》的统一规定外,行政法一些重要的部分仍然继续由单行的行政法律加以调整。另外,原来的由不同司法机构分散实施对公民的法律保护的体制也没有因《行政法通则》的颁行而被彻底废除,除了《行政法通则》规定的行政法庭外,仍然有一些特别法庭的存在。
  二、行政强制的法律性质与立法规定
  (一)行政强制的法律性质
  根据荷兰行政法学界的一般理解,行政强制在法律性质上有三方面的特征:
  1.行政强制属于行政制裁
  如同昼夜交替、寒暑易节其顺序不可紊乱的自然秩序一样,社会秩序对于人类社会的存在和发展也是须臾不可分离的。任何违反、扰乱社会秩序的行为都必须受到法律的制裁。法律制裁在世界各国都无例外的分为三种形式:刑事制裁、民事制裁和行政制裁。荷兰行政法学者即把行政强制理解为一种行政制裁,因为承受行政强制的主体其行为破坏了社会行政管理秩序,违反了行政法律规范。
  当然,行政强制只是行政制裁的一种,行政制裁除了行政强制,还包括行政处罚如罚款等等。但绝大部分制裁措施都由特别法加以规定。1994年生效的《行政法通则》不包含任何这方面的规定。在其后的第三部分(1998年生效的部分),《行政法通则》对行政强制和执行罚作了规定。
  2.行政强制是补偿性制裁
  法律制裁从功能上划分可分为补偿性制裁和惩罚性制裁。后者不同于前者之处在于其附加的目的是进行惩罚。具有惩罚性特征的行政制裁的例子是科予逃税人的罚款,其目的是有意地使其负担惩罚的痛苦。而补偿性制裁基本上不存在惩罚性因素:行政机关使用这些手段,意图仅仅是为了制止违法行为。强制执行即是一例:如果行政机关把非法停泊在市中心运河里的游船拖走,那么违法状态就随之结束。
  补偿性制裁和惩罚性制裁之间的区别有着实质性的后果,《欧洲人权保护公约》第6条和相关的判例法规定了科加惩罚性制裁的程序要求,这些要求涉及到必须在一个合理的期限内接受一个独立的法官审判的权利。而行政强制作为补偿性制裁,并不需要遵守该公约所作的特殊要求,行政机关只需要按照《行政法通则》的有关规定加以实施即为合法。
  3.行政强制的目的是阻止违法
  荷兰行政法学界认为,一种制裁是惩罚性的还是补偿性的,区别的主要标准在于制裁的目的,在于制裁目的除了阻止违法是否还包括惩罚性在内。行政强制的目的主要是为了阻止违法,基本上不存在惩罚性的因素。执行罚是其中最典型的例子。
  (二)行政强制的立法规定
  荷兰《行政法通则》对行政强制的立法规定集中体现在该法典的第5章。第5章共分4节,其中第1节目前立法上仍存在空缺,第2节名称为“监督检查”,第3节“强制措施”,第4节为“执行罚”。我们将依次对这三节立法规定的内容进行介绍。三、监督检查
  三、监督检查
  大多数行政法律都规定了对法律以及根据法律而决定的指令(如环境许可证的条件)的遵守情况进行监督检查可以采取的方式,《行政法通则》(1988年生效部分)使不同法律规定的监督方式趋向一致,在第5章(标题是“强制执行”),有一独立的一节被称为“监督检查”(第5、2节)。其中规定了确保法律得到遵守的检查员的地位,包括进入某些场所的权力,获取信息和检查商业资料的权利,以及公民和检查员进行合作的义务。无论什么时候监督表明——不管是否由公民的告诉而引起——行政法律正被违反,强制行为即开始启动。
  《行政法通则》规定,检查员是指根据法令规章之规定负责对法令规章的遵守情况进行监督检查的人员。检查员履行职责时应携带授权机关颁发的身份证件。身份证上应当载有检查员的照片,并且应当注明他的姓名和职位。如果有人提出要求,检查员应当立即出示他的身份证件(《行政法通则》第5:11条、5:12条)。
  检查员的权力是有限的,他只能在必要的范围内行使权力。有关的法令规章或任命该检查员的行政机关以命令可以对检查员的权力作出明确的限制(《行政法通则》第5:13条、5:14条)。
  为了保障检查员履行职责,《行政法通则》对检查员享有的权力作了规定。检查员为了行使监督检查权,可以依法进入任何场所,并且他还可以携带必需的器具。但是在进入住宅时,应当征得居住者的同意。如果有必要的话,检查员可以在警察的协助下进入有关场所。他还有权带领指定的人进入有关场所(《行政法通则》第5:15条)。
  检查员有权要求提供信息。他有权要求检查商业情报和文件,并且可以对情报和文件进行复制。如果不能在现场复制,检查员有权为此目的把情报和文件带走一段时间,但应签发一份书面收据交付当事人(《行政法通则》第5:16条、5:17条)。
  检查员有权对物品进行检查,并可对其进行取样和测量。应利害关系人的要求,在可行的情况下,检查员应当进行第二次取样,除非法令规章另有不同的规定。检查员在对物品进行检查时可以打开包装。如果不能在现场对物品进行检查、测量或取样,检查员有权为此目的把物品带走一段时间,但也应签发一份书面收据交付当事人。只要有可能,抽取的样品应当归还给物主。如果利害关系人提出了要求,检查员应当尽快通知其检查、测量或取样的结果(《行政法通则》第5:18条)。
  检查员有权检查在其监督范围内的交通工具。如果检查员有理由认为交通工具被用来运载在其监督范围内的物品时,他有权对交通工具运载的货物进行检查。检查员有权要求交通工具的驾驶人员使其得以检查在其监督范围内的为法律所要求的文件。为行使检查权力,检查员有权要求车辆驾驶员或船长停驶其交通工具并开往指定的地点(《行政法通则》第5:19条)。
  检查员在行使权力过程中可以要求他人予以配合,在其指定的合理期限内,经要求的任何人都有全力配合的义务。但由于其职务或专业或法令规章的规定而负有保密义务的人员,在其保密义务所必需的范围内可以拒绝配合(《行政法通则》第5:20条)。
  四、强制措施
  行政强制措施是一种激烈的行政手段。它能使行政机关通过实际行为恢复以前的被某人非法改变了的状态。根据《行政法通则》的定义,行政强制措施是指由行政机关或代表行政机关而采取的实际行为,此种行为旨在处理已经发生或正在发生的违反任何法令规章所规定之义务的作为或不作为(《行政法通则》第5:21条)。
  《行政法通则》仅仅规定了实施强制措施的方式和费用如何追偿,而没有明确规定在什么案件中行政机关有权采取强制行为。根据《行政法通则》的第5:22条规定,只有在议会法律的授权或规定时才能采取强制措施。即行政机关在个案中能否采取强制措施,仍要根据单行法律的授权。这种授权的最重要的立法仍是《地方政府法》。根据该法第125条的规定,市行政机关有采取行政强制的权力以执行法律、一般行政命令和省、市命令。
  (一)实体性要求
  一般说来,行政机关有决定容忍某种非法状态,或者启动追诉程序的裁量权。然而,决定采取强制行为或决定不采取行动,要受到法律规定的条件的约束。特别是正当行政的基本原则(General principles of proper—administration)限制这种影响深远的权力的运用。
  在判例法上,实施强制措施的决定因为和利益平衡责任(Obligation to balanceinterests),特别是比例原则(The principles of proportionality)相冲突,而常常被撤销。利益平衡和比例原则是荷兰行政法院在判例法中所形成的正当行政原则的具体化,并已融入《行政法通则》的立法规定之中,表现为《行政法通则》第3章第2节的三个条文。《行政法通则》第3:4条第1款规定,只要法律或正在行使的权力的性质没有对此施加限制,行政机关作出命令时应当衡量直接涉及到的各方面的利益,这就是利益平衡责任。比例原则在此基础上又前进了一步。第3:4条第2款规定,针对一方或多方利害关系人发布的命令带来的不利结果与发布此命令的目的不能不合乎比例。如果发生了结果与目的不合比例的情形,行政机关只能撤销原来的命令,而没有别的选择。
  根据判例法,行政机关必须不断检查与法律相冲突的状态是否能用一种较温和的方式使之和法律相协调。如果一位房主在他的草坪上设置了一块广告牌,行政机关不能因为其行为不符合广告法的规定而立即采取强制措施。首先,行为机关应该调查一下房主在获得法律所规定的许可证方面是否存在实际的困难。通过这种不太激烈的方式,行政机关也能达到补救违法的目的。
  平等原则(The principles of equality)对强制行为也有限制。当两个公民违反建筑法规建造了一样的天窗时,市政机关不能对其中之一实施强制而放任另一个。毕竟,平等原则要求同等情况同等对待。在《行政法通则》的条文中虽然并不能找到平等原则,但荷兰国宪法和荷兰加入的有关公约都对此作了明确规定。
  拒绝实施强制措施也可能构成违法,例如容忍与地区发展计划的要求相冲突的情况,或者当公民受苦于因违法状态引起的过分的烦扰之时(如雄鸡的不适时的啼鸣使整个邻近地区难以入眠),行政机关对此不采取行动即构成违法。
  有判例显示,如果行政机关决定采取强制行为,必须注意强制措施的实施方式。行政机关应该选择最和缓的方法结束违法状态。曾有一般漂泊的游船停泊在Loosdrecht市的一个湖中。船主没有停泊许可证,市政当局命令他纠正这一状态。当命令没有得到服从时,市政当局拆散了这艘船。最高法院判决给予受害船主赔偿:拆船被认为违法,因为市政当局应该把船拖走而不是把船拆散(HR 3 april 1947,NJ 1947,381)。
  (二)被授权机关

打遮阳伞就显得很娘


  哪些机关被授权实施强制行为由法律规定。在市一级,被授权的是市长和市政官组成的市政委员会。市长负个人责任是法律规定的例外。根据《地方政府法》第129条第1款和第2款,他被独立授予采取强制行为的权力。如果市政委员会或者市长明确委托另一组织采取强制行为的权力,根据《地方政府法》第129条第3款的规定,则该组织可以决定这些权力。省一级也适用同样的规则。省、市行政机关具有概括性的强制权力。在国家这一层次,这样的概括权力是不存在的。因此,需要有特别立法指明哪一行政机关有权采取强制行为。在大多数情况下,被授权对象都是主管的部长。如《环境管理法》规定,如果在环境法某一领域,没有行政机关被授予采取强制行为的权力,负责执行环境法的部长是有资格

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【注释】                                                                                                     
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