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【期刊名称】 《行政法学研究》
西方国家公开行政立法研究
【作者】 郎佩娟【作者单位】 中国政法大学
【分类】 外国法律思想史【中文关键词】 西方国家;公开;行政立法:根据
【文章编码】 1005—0078(2001)02—81—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 2
【页码】 81
【摘要】

西方国家公开行政立法的理论根据主要是人民主权理论和程序公正理论,现实根据在于保障公民参政和制约行政权力;涉及的主要内容有公开行政的目的、范围、限制、方式、时限、费用、保障等;其对我国的示范效应在于公开行政必须靠规范、系统、统一的立法。

【全文】法宝引证码CLI.A.112984    
  一、西方国家公开行政立法的根据
  第二次世界大战以来,公开行政立法[1]在西方各国兴起。美国于1946年制定《联邦行政程序法》,以后历经修改,先后补充制定了《行政会议法》(1964年)、《情报自由法》(1966年)、《联邦隐私权法》(1974年)和《阳光下的联邦政府法》(1976年),确立了以公开行政为核心,以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。英国没有法典形式的行政程序法,但贯穿于各项法规中的自然公正原则赋予公民三项基本权利:即在合理时间得到通知的权利;了解行政机构论点和根据的权利;为自己辩护的权利。法国于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》,1978年公布了《行政文书公开法》,并于1980年施行,使1789年《人权和公民权宣言》中提出的“社会有权要求机关公务人员报告其工作”的思想得以实现。日本从20世纪70年代起开始讨论人民的“知情权”问题,并在此基础上提出建立情报公开制度。1991年12月,日本政府发布《行政信息公开标准》,1993年11月颁布《行政程序法》,1998年3月,《信息公开法案》通过日本行政改革委员会答辩,经内阁会议决定提交国会,1999年该法律在国会获得通过。
  瑞典是行政申诉审查制度[2]的起源国,这一制度能够有效实施的主要原因在于其公开性,亦即将行政申诉审查制度同公开性联系在一起,使新闻界及时获悉并详细刊载申诉专员提交的案子或报告,制止行政权力对公民、法人或者其他组织权利的侵害。公开行政立法同样得到其他一些西方国家的重视。例如,1950年奥地利制定了《行政程序法》,1955年意大利制定了《行政程序法草案》,1976年德国制定了《行政程序法》,1977年爱尔兰通过了《信息自由法》,1980年荷兰开始施行《政府信息条例》,1983年芬兰通过了《官方文件公开条例》等。
  西方国家公开行政立法的兴起有其深刻的理论与现实根据。
  (一)西方国家公开行政立法的理论根据
  西方国家公开行政立法的理论根据主要是人民主权理论和程序公正理论。
  1.人民主权理论
  近代西方资产阶级政治思想家的民主理论是在反对封建专制的过程中产生的。一些进步思想家(卢梭、潘恩、杰斐逊等)基于自然法和社会契约论提出了国家主权应当属于人民的民主主义主张,并对此进行了较系统的论述。
  卢梭认为,民主国家是在社会契约的基础上产生的,每个缔约者毫无例外地向它交出了自己的全部权力,因此每个公民都是国家权力的主人。公民之所以订立契约结成国家,目的就是要保证自己的自由平等权利。国家为实现这一目的,就需要有一种强制性的统治权力,即主权。由于主权是“受公意所指导”{1}(P.41)的,而公意是“全体国家成员的经常意志”{1}(P.140),所以国家主权应当属于人民。卢梭还认为,行政权力只是主权者意志的执行权力,政府如不按主权者的意志活动,人民就可以撤换它。
  潘恩认为,共和制和君主制的根本区别在于共和制是为公众谋利益,君主制是为个人谋利益。在共和制下,随便做什么事都必须把道理向民众说清楚,每个公民都是国家的主人,他们把了解政府的活动情况当作是自己份内的事,“他审查政府的费用,并比较其利弊,最重要的是,他从来不采取盲目跟从其他政府称为‘领袖’的那种奴才作风”{2}(P.250)。在共和制下,故弄玄虚会遭人耻笑,因为“国家不能有什么秘密,而宫廷的秘密,正如个人的秘密一样,总是它们的短处”{2}(P.249)。
  杰斐逊认为,理想的民主共和政府的首要条件即是人民能够控制政府。人民是共和国权力的唯一源泉,人民不仅有权选举代表处理共同关心的事务,而且有权随时撤换这些代表。杰斐逊还认为,世界上任何一个政府如果单纯委托给统治者,就一定会出现腐化堕落现象。防止政府蜕化的可靠途径是依靠人民对政府进行监督,当每个公民都参与对当地政府和文职官员的监督时,当他们觉得自己每天都是国家事务的参与者和管理者时,“他们就会宁愿粉身碎骨,也不肯让凯撒或拿破仑那样的人来夺取他们的权力”{3}(P.58)。
  2.程序公正理论
  进入20世纪中叶后,程序法价值被越来越多的法学家和政治学家所肯定。他们认为,程序是法的内在生命,如果说实体法是权利义务的设立(立法)、分配(行政)与调整(司法),那么程序法就是权利义务设立、分配与调整所必须遵循的基本规则,是实体法实现的基本保障。不仅如此,程序法还具有独立价值,即程序法可以先于实体法而存在,可以补充实体法的不足,也可以纠正实体法的偏颇。[3]照此推论,一个国家可以没有行政法,但不能没有行政程序法或行政诉讼法。一个国家没有实体法制但却有好的程序法制,仍然可以把整个社会调整好,并实现理想的社会目标。正如美国法学家伯纳德·施瓦茨所言:“行政法更多的是关于程序和补救的法,而不是实体法”{4}(P.3—5)。
  在肯定程序法价值的同时,法学家和政治学家还提出了程序公正问题。他们认为,绝非任何程序法制都能够保障人权和社会发展,因此必须将人文精神和民主精神贯注于程序法,实现程序公正。那么,程序公正的标准是什么,怎样衡量程序公正呢?从实现一般公正的动态过程看,程序公正的标准主要包括程序参与、程序公开、程序维持等。“程序参与”的宪法依据是政治参与。政治参与要求政府在作出关乎公民切身利益的行政决定时要说明理由,并听取他们的意见,给他们以陈述、辩驳的机会。“程序公开”的主旨在于让公民亲眼看见正义的实现过程,正如英国那句古老的法律格言:“正义不但必须伸张,而且必须被看着伸张”。[4]从实践看,大量的非法交易都是在幕后或“黑箱”中完成的。公开化、透明度是最好的防腐剂,其功能就在于降低腐败的发生率。“程序维持”表明了程序的效力,即不能对经过程序认定的事实关系和法律关系恣意变更。程序参与者在按部就班进入程序后,必须接受自己陈述与判断的约束,事后的反悔或申述虽然可以创造新的不确定状态,但却使选择余地大为缩小。
  人民主权理论回答了政治哲学的一个基本问题,即“谁应当握有权力”,解释了公开行政的理由,是公开行政立法的根本理论根据。程序公正理论回答了政治民主的一个基本问题,即“公民应当通过什么方式行使民主权利”。提供了公开行政的途径,是公开行政立法的直接理论根据。上述两种理论,对西方国家公开行政立法具有细致入微的影响和积极主动的推动作用。
  (二)西方国家公开行政立法的现实根据
  在20世纪20、30年代经济大萧条中,特别是第二次世界大战后,西方国家政府从消极行政转向了对社会和经济立法的积极干预。在此趋势下,政府规模不断扩大,行政权力日益膨胀,国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。行政机关不仅通过立法倡议、授权立法、行政命令等方式分享议会的立法权,而且通过制定法律实施细则和行使自由裁量权边际性地“修改”法律。公共行政突破传统“行政中立”观念进入政治领域,既有合理性,也有危险性,自由裁量权就是典型的例子。二战以后,自由裁量权随政府职能的扩大而膨胀,增加了政府在法定幅度内权变决策机会,提高了行政效率。但是,自由裁量的存在,使得行政权力成为国家权力中最具个性的权力,在自由裁量范围内,行政权利的运行不受法律直接羁束而更多地受制于行政人员的价值取向,甚至受制于物质利益,因此,自由裁量常常以合法的形式背离公共权力的宗旨,造成对公共利益和公民权利的威胁或伤害。对此,美国大法官道格拉斯曾说“无限自由裁量权是残酷的统治。它比任何人为的统治手段对自由更具破坏性”{5}(P.101)。在这种背景下,公开行政立法作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排,随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。
  二、西方国家公开行政立法涉及的主要内容
  西方国家公开行政立法涉及的主要内容有七。
  (一)关于公开行政的目的
  公开行政不仅是政府工作方式的调整,而且是实现公共行政民主化运作的重大变革。政府通过各种公开行政方式,满足公民、法人或者其他组织的“知情权”(对国家活动了解的权利),从而有效实施行政参与、行政监督及利益维护。例如,日本《信息公开法案》明确规定,行政机关负有向国民说明一切活动的责任。行政机关对国民负有说明的责任,国民对行政机关拥有要求说明的权利,这种权利虽抽象,但却是向民主化迈出的坚实一步。
  (二)关于公开行政的范围
  政府公开行政的范围主要有二。其一是公开行政机关的议事、执行活动及其过程,包括行政决策活动的缘由、标准、程序(行政执行活动的发动、组织、评估等)。其二是公开行政机关议事活动的结果(情报信息),包括行政机关制定的法规、规章、决议、决策、决定、会议记录等。例如,《美同法典》第552条第1款第1项规定,每个机关都应使公众可以随时获得下列5项信息:其总部和基层组织的机构设置,以及公众可以获得信息、提交呈文或要求、得到决定意见的地点、雇员和方法;其功能运转和作出决定的一般途径与方法;程序的规则;由法律授权而制定的普遍适用性实体规章,以及机关制定并通过的一般政策说明和普遍适用性解释;上述各项的修改、修订或废除。
  (三)关于公开行政的限制
  公民拥有知情权,但这并不意味着公民可以无条件或不受限制地获取公共部门的信息。为了维护国家利益、公共秩序和第三方利益,同时也为了减轻行政机关的负担,各国公开行政立法对公民获取公共部门信息的权利规定了限制性条款。例如,《美国法典》第552条第2款规定了政府免于公布的9项信息,包括:为了国防或外交政策的利益,依据总统行政命令确立的标准特别授权应予保密的事务;仅仅涉及行政机关内部的人事规则与实务;由法律特别规定免于公开的事务,但该法律对免于公开的事务必须规定得十分具体,不留任何自由裁量的余地,必须规定不予公开的明确标准或列举不予公开的事务的具体种类;贸易秘密以及由个人提供且具有特许性或机密性的商业或金融情报;在行政机关作为一方当事人的诉讼中,法律规定不得向非机关当事人公开的机关之间或机关内部的备忘录或信件;人事和医疗档案及其他透露出去会明显构成侵犯个人隐私权的档案;为执法目的收集的档案材料或信息情报,但仅限于公布后可能干扰执法过程、可能剥夺某人受到公正审判或公正裁决的权利、可能构成对个人隐私权的不当侵犯、可能暴露秘密情报来源、可能泄露司法调查或起诉的技术和方法、可能危及任何个人的生命或人身安全的档案或信息;对金融机构负管理或监督职责的行政机关制作的或代表其制作的或供其使用的调查、运转式条件等报告;有关矿井的地质学和地球物理学的情报和资料,包括地图。如果可公开和不可公开信息处于同一行政文件,则先对不可公开信息加以删除,然后再向申请人提供。
  (四)关于公开行政的方式
  公开行政的方式主要有刊载、告知、财产申报、听证、旁听、报道、查阅等。“刊载”指行政机关将公共行政信息以文字、图表的形式在适宜载体上公开登载。一般而言,各级行政机关正式通过的文件特别是法律文件都由正式刊物予以刊载,这是各国通行的做法。例如,《荷兰行政法通则》第3章第42条规定:“如非向一个或一个以上利害关系人作出的命令,行政机关应通过在政府公报、报纸或免费获得的地方报纸上以公告发表命令或命令的主要内容的方式进行公布,或通过其他合适的方式公布”。
  “告知”指行政机关将具体行政行为的有关事项通知或告诉行政相对人,其基本内涵是:行政机关要求行政相对人为或不为某种行为时,应告知行政相对人该行为的意义以及作为或不作为的法律后果;行政机关采取行政措施必须向行政相对人说明事实上或法律上的根据;行政机关在作出限制公民权利及自由范围的行为时,应附详细理由;行政机关剥夺行政相对人某项权利或要求行政相对人为某种义务,必须事先将行政决定告知有关行政相对人;行政机关作出允许行政相对人申诉的决定,必须告诉行政相对人可以进行申诉的适当机关和法定时间。《美国法典》第552条之2第6款第2项专门规定了“会议告知”,即机关应在公众易于进入或接近的地点,迅速向公众提供有关该会议议程上每一事项的讨论情况,或者该会议上收到的每份证言的记录文本、电子记录材料或会议备忘录,除非该机关认为这些讨论或证言中包含有按法律规定可不予公开的信息。
  “财产申报”指一定范围的行政官员(申报主体)依法申报个人财产、财产来源及各种投资活动。其基本内涵是:公职人员必须依法如实申报个人财产和收入,不得虚报或瞒报,公职人员所拥有的财产和收入超过薪金所得但又无法解释其合法来源的,即以违法论。美国、英国、法国、德国、意大利、奥地利、日本、俄罗斯等国都制定有个人财产申报法,美国政府还专门设立“政府道德委员会”作为对这一法律的监督执行机关,逾期不申报者将受到追诉或民事处罚。个人财产申报表还可以供公众和新闻媒体随时查阅。
  “听证

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}社会契约论(M).北京:商务印书馆,1982.

{2}潘恩选集(C).北京:商务印书馆,1981.

{3}杰斐逊文选(C).北京:商务印书馆,1963.

{4}(美)伯纳德·施瓦茨.行政法(M).徐炳译,北京:群众出版社,1986.

{5}美国最高法院判例汇编(第342卷).

{6}(日)宫泽俊义.日本国宪法精解(1).董王番舆译.北京:中国民主法制出版社,1990

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