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【期刊名称】 《中国应用法学》
偏离与回归:审判中心视角下法院内设机构改革路径研究
【副标题】 以诉讼时间轴与内部权力的四元划分为基础【作者】 叶爱英张奇
【作者单位】 浙江省云和县人民法院{院长、党组书记}浙江省云和县人民法院立案庭{法官助理}
【分类】 法院
【中文关键词】 偏离;审判中心;内设机构改革;诉讼时间轴;四元划分
【英文关键词】 基金项目=【期刊年份】 2017年
【期号】 6【页码】 33
【摘要】 长期以来,我国法院内设机构设置受行政体制影响,具有浓厚的行政化色彩,一定程度上影响了审判独立。随着社会经济政治的发展,法院内设机构也不断扩张,却没有突出以服务审判为中心,急需进行改革。党的十八届四中全会对全面依法治国、深化司法体制改革确定了政策导向,明确要求完善司法管理体制与司法权力运行机制,推动建立以审判为中心的司法制度。最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》明确指出推动人民法院内设机构改革,按照科学、精简、高效的工作要求,推进扁平化管理,逐步建立以服务审判工作为重心的法院内设机构设置模式。本文深入分析Z 省L 市各法院内设机构基本状况、原因以及现实危害,在吸取北京、珠海、深圳等试点法院内设机构改革不同模式的成功经验上,以诉讼时间轴与内部权力的四元划分为理论基础,提出构建以审判为中心,突出法官主体地位,采用“中心模式”的内设机构设置模式。
【全文】法宝引证码CLI.A.1232799    
  长期以来,我国法院内设机构设置受行政体制影响,具有浓厚的行政化色彩,一定程度上影响了审判独立。随着社会经济政治的发展,法院内设机构也不断扩张,逐渐呈现出数量庞大、架构臃肿的状态,急需进行改革。通过对Z 省L 市各法院内设机构考察分析,以诉讼时间轴与内部权力的四元划分为理论基础,提出服务审判为中心的法院内设机构改革路径设想。
  一、偏离本位:Z 省L 市各法院内设机构现状考察
  (一)基本状况
  Z 省L 市目前下辖九家基层法院,两级法院共有人员1374 人,其中在编人员956 名,内设机构167 个,具体呈现以下几个特点:
  1. 内设机构不断扩张
  以Z 省L 市中院为例,自2001 年建制以来,于2002 年设立研究室、干部人事处、教育培训处、机关后勤服务中心(2005 年更名审判保障服务中心),2009 年设立民事审判第三庭,2010 年设立司法调解中心,2011 年设立执行实施处、审判管理处,2013 年设立立案二庭。从最初17 个内设机构增加至25 个,呈现不断扩张趋势,L 市各法院自2001 年新增设内设机构具体情况见表1。
  表1 2001 年之后L 市各法院内设机构增设情况[1]
  

┌─────┬─────────────────────────────────────┐
  │法院   │2001年之后增设的内设机构(不包含撤销与合并)               │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │L市中院  │研究室、干部人事处、教育培训处、机关后勤服务中心、民事审判第三庭、司   │
  │     │法调解中心、执行实施处、审判管理处、立案二庭等              │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │LD区法院 │审判(执行)监督庭、司法装备行政管理科、纪检监察室、审判保障中心、调   │
  │     │解速裁中心、执行二局、审判管理办公室等                  │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │LQ市法院 │审判保障服务中心、司法调解中心、审判管理办公室等             │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │JY县法院 │监察室、审判保障服务中心、简易审判庭、巡回审判庭、司法调解中心、执行   │
  │     │二局等                                  │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │QT县法院 │研究室、审判保障服务中心、审判管理办公室、执行二局、司法调解中心等    │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │YH县法院 │执行局(庭)、执行监督庭、审判保障服务中心、执行二局、司法调解指导办公室、│
  │     │审判管理办公室、旅游巡回法庭等                      │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │SC县法院 │审判保障服务中心、执行二局、司法调解中心、审判管理办公室、执行庭、执   │
  │     │行实施科、执行监督科、执行综合科等                    │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │SY县法院 │审判监督庭、审判保障服务中心、执行实施科、执行监督科、执行综合科、审   │
  │     │判管理办公室、司法调解中心等                       │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │QY县法院 │审判保障服务中心、司法调解中心、审判管理办公室等             │
  ├─────┼─────────────────────────────────────┤
  │JN县法院 │审判保障服务中心、司法调解中心、审判管理办公室、执行监督庭等       │
  └─────┴─────────────────────────────────────┘

  2. 内设机构数量多
  L 市各法院中,除市中院的25 个外,其他九家基层法院内设机构数量基本在14-18 个之间。其中内设机构设置最少的为QY 县法院13 个,最多的为LQ 市等法院为18 个,内设机构较多。L 市各法院内设机构数量具体情况见表2。
  表2 L 市各法院内设机构数量具体情况(2017 年9 月)[2]
  

┌─────┬──┬────┬────┬────┬──┬─────┬────┬────┬────┬────┐
  │法院   │L市 │LD区  │LQ市  │JY县  │QT │YH县   │SC县  │SY县  │QY县  │JN县  │
  │     │中院│    │    │    │县 │     │    │    │    │    │
  ├──┬──┼──┼────┼────┼────┼──┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │审执│数量│14 │10   │10   │10   │9  │9     │8    │8    │7    │10   │
  │部门├──┼──┼────┼────┼────┼──┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │  │比例│56%│62.50% │55.55% │62.50% │50%│64.29%  │57.14% │53.33% │53.85% │55.55% │
  ├──┼──┼──┼────┼────┼────┼──┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │综合│数量│11 │6    │8    │6    │9  │5     │6    │7    │6    │8    │
  │部门├──┼──┼────┼────┼────┼──┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │  │比例│44%│37.50% │4444% │37.50% │50%│35.71%  │42.86% │46.67% │46.15% │4444% │
  ├──┼──┼──┼────┼────┼────┼──┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │总计│数量│25 │16   │18   │16   │18 │14    │14   │15   │13   │18   │
  └──┴──┴──┴────┴────┴────┴──┴─────┴────┴────┴────┴────┘

  3. 综合部门所占比重增加
  以L 市中院为例,2001 年建制时,综合部门包括办公室、司法业务科、政治处、监察室等6 个部门,占内设机构总数的35.29%。2017 年,综合部门包括办公室、司法行政装备处、政治处、监察室、机关党委、研究室、干部人事处、教育培训处等11 个部门,占内设机构总数的44%。[3]综合部门不仅数量在增加,比重也在增加,凸显综合部门更容易受领导重视。目前,L 市各法院内设机构所占比例最高的为QT县法院,比例达50% ;最低的为YH 县法院,比例达35.71%,具体情况见表2。
  4. 审判部门人员不足
  L 市各法院中,审判部门(纯业务部门,剔除立案、执行等部门)占全院人员的比例最高为46.74%,最低为25%,具体情况见表3。可见,审判为中心的职能未能凸显。随着立案登记制度的深入实施,人民法院受理案件将在很长一段时间内持续走高。法官员额制改革背景下,部分原一线办案主力由于资历尚浅未进员额,不能独立办案,而部分长期在综合部门的人员却进入员额开始着手办案,使得入额人员中院庭长占较大比重。由于领导需要承担一定的管理职能,办案数量约占普通员额法官的50% 及以下,而实际办案人数较之前有所减少,人案矛盾更为突出,导致法院审判效能降低。
  表3 L 市各法院审判部门人员占全院人员比例[4]
  

┌──────────┬────┬────┬────┬────┬────┬───┬───┬───┬────┬──┐
  │法院        │L市   │LD   │LQ   │JY县  │QT   │YH  │SC  │SY  │QY   │JN县│
  │          │中院  │区   │币   │    │县   │县  │县  │县  │县   │  │
  ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │全院人员(含退居二线│212   │198   │124   │174   │169   │101  │119  │71  │106   │100 │
  │领导与临聘人员)  │    │    │    │    │    │   │   │   │    │  │
  ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │审判部门人员(纯业务│59   │77   │38   │65   │79   │30  │39  │28  │35   │25 │
  │部门,剔除立案、执行│    │    │    │    │    │   │   │   │    │  │
  │等部门)      │    │    │    │    │    │   │   │   │    │  │
  ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼──┤
  │审判部门人员占全院人│27.83% │38.89% │30.65% │37.36% │46.74% │29.7%│32.77 │39.44 │33.02% │25%│
  │员比例       │    │    │    │    │    │   │ % │ % │    │  │
  └──────────┴────┴────┴────┴────┴────┴───┴───┴───┴────┴──┘

  5. 领导职数比例较高
  以L 市中院为例,全院正式在编人员150 人,中层以上领导职数(不包括非领导职务和退居二线的领导)为51 人,比例为34%。YH 县法院中层以上领导职数比例高达35%,员额法官中院领导占50%,庭长占50%。[5]领导职数所占比例较高,难以有效提升审判效能。
  (二)追根问底
  法院内设机构呈现上述特点,与社会经济政治发展、立法、法院长期形成的体制、政绩观念等息息相关,具体表现为以下几点:
  1. 社会经济政治发展的影响
  随着社会经济政治的发展,法院案件受理的种类不断增加,为适应社会经济的发展及国家政策的需要,催生一些具有专业性的内设机构。例如,为适应“大调解”工作需要,增设司法调解中心;国家重视知识产权保护,增设民事第三审判庭或者增设知识产权庭等。长此以往,法院内设机构将呈现出数量庞大、架构臃肿的状态。
  2. 立法过于原则化的影响
  目前,关于法院内设机构设置问题主要见于《人民法院组织法》,或是一些指导性意见中。但这些内容仅仅是对人民法院内设机构的原则性规定,在实践中操作性不强。这就导致了法院内设机构设置基本仿效行政机构设立与管理模式,没有形成自身特点,出现设置混乱现象。
  3. 职级待遇行政化影响
  长期以来,法院体制具有浓厚的行政化色彩,人员被定格在统一的职级体系中,被冠以科员、副主任科员、副科、正科等行政级别。由于法院内设机构在一定时期较为固定,领导职数也较为固定,只能通过增设内设机构的来解决干警的职级待遇问题,这便导致法院内设机构数量不断扩张。例如,L 市5 家基层法院增设执行二局,仅仅为解决领导职数问题,而设立的内设机构未能有效运行。
  4. 政绩观念影响
  综合部门相对于审判部门更容易获得领导的重视,主要在于综合部门更容易出政绩,特别是办公室、研究室等。一线审判部门人员往往专注于审判工作,对于法院的信息、宣传、调研、报告等工作只能提供相应的素材,再交由办公室、研究室等综合部门撰写。由于这些工作更容易得到上级法院的关注,就导致了一些法院领导为追求政绩,过于重视办公室、研究室等综合部门,将优秀人才调配到综合部门,使得一线审判人员缺乏,人案矛盾更为突出。
  (三)现实危害
  1. 影响审判独立
  现有法院体制下,内设机构行政化色彩浓厚,内部等级分明,法官的独立审判受到了一定影响。部分办案法官迫于绩效考核、竞争上岗的压力,不得不在承办案件时层层汇报。甚至有些法官接受领导指示,办关系案、人情案,严重影响了审判独立。
  2. 法官地位降低
  一方面在行政化管理体系下,法官被冠以科员、副主任科员等行政职务级别,法官待遇按照行政级别给予,一线办案法官与其他部门人员工资差别不大。虽然,目前员额法官实行单独工资序列,待遇相比以前有大幅度提升,但与法警等人员工资待遇差距并不大,这在一定程度上消磨了法官的尊荣感。另一方面,综合部门人员更容易受到领导关注,职务晋升相比法官更容易,导致一些法官为追求职务晋升,主动调离审判岗位,加剧了人案矛盾,使得法官地位降低。
  3. 职能定位不明确
  法院内设机构的不断扩张,虽然在一定程度上适应了社会经济政治发展的需要,但也引发了职能定位不明确等问题。例如,办公室与研究室,司法装备行政管理部门与审判保障服务部门等职能出现交叉重合,容易出现相互推诿或者相互竞争,不利于相关工作开展。同时,各法院内设机构设置混乱,容易造成上下级衔接不对口、不顺畅问题。
  4. 工作效能降低
  内设机构增设的目的之一就是提升工作效能。在实践中,部门臃肿、职能出现交叉重合、管理层次叠加,各部门自行其是,只关心本部门工作成效,忽视全院工作效能和整体工作效率。这都使得法院整体合力不够,从而降低了工作效率。
  二、实践探索:试点法院改革中的不同模式
  (一)三种模式
  1. 北京四中院“平台”模式
  2014 年12 月30 日,北京市第四中级人民法院成立并正式办案。北京四中院内设立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、审判监督庭等5 个审判部门,以及执行局、综合行政办公室、司法服务办公室、司法警察支队和纪检监察等机构。[6]北京四中院在落实中央司法改革部署的基础上,着力构建以平台建设为抓手的扁平化管理模式,在对原有内部管理部门集中整合、优化配置后,探索构建了四大工作平台,即依托法官委员会,构建法官自治管理平台;依托审判委员会,构建审判业务综合管理平台;依托司法服务办公室,构建内外司法服务综合管理平台;依托综合行政办公室,构建审判保障服务平台。[7]北京四中院内设机构设置情况见图1。
  图1 北京市第四中级人民法院内设机构设置情况[8]
  2. 珠海横琴法院“不设审判庭”模式
  珠海市横琴区人民法院在审判权运行方面改变了传统做法,不设审判庭,建立审判团队,实施以法官为中心的审判权运行模式,审判权由法官集中行使,取消院长、庭长审批制,突出专职法官在审判执行中的主体地位。在行政管理方面,珠海横琴法院设立了“三办一局一队”,即审判管理办公室、司法政务办公室、人事监察办公室、执行局、法警队,将其他法院分散于多个部门的职能予以集中。珠海横琴法院内设机构设置具体情况见图2。
  图2 珠海市横琴区人民法院内设机构设置情况[9]
  3. 深圳福田法院“审判团队”模式
  深圳市福田区人民法院改变原有以庭科室为单元的资源配置方式,以固定合议庭为基础,组建以主审法官为核心的新型审判团队。深圳福田法院共组建了50 个审判团队,包括35 个独任制类型的审判团队和15 个合议制类型的审判团队。在审判权运行机制,实行审判团队依法独立办案,参照职业化法官的标准,将裁判权相对集中于作为优秀法官代表的主审法官手中,突出主审法官的核心地位和法官职业责任。同时把业务庭以及庭长职权虚化,淡化案件审批行政化色彩。深圳福田法院内设机构设置具体情况见图3。
  图3 深圳市福田区人民法院内设机构设置情况[10]
  (二)改革成效及经验
  1. 扁平化管理模式初步实现
  法院内设机构改革的三种模式,基本都是围绕减少层级管理,通过职能相关性,整合职能交叉、业务相近的内设机构,撤并原有

  ······

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